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　　馮玉軍

　　在全面推進依法治國的背景下，地方立法權的大幅度下放與立法主體擴容，為地方治理注入了強勁動能。與此同時，如何將立法權擴容的規模優勢有效轉化為立法質量的顯著提升，切實增強地方立法的科學性、民主性、特色性與實效性，成為地方立法理論和實踐中的重要議題。近日公布的《全國人大常委會2025年度立法工作計劃》將“加強地方立法工作的聯系指導”作為服務保障新時代立法工作的重要內容。當前，我國一些地方立法機關進行了有益探索，形成了一些成熟且具有代表性的立法經驗，對于破解當前地方立法面臨的挑戰、實現地方立法提質增效具有重要的理論價值和實踐意義。

　　貫徹黨領導立法的要求，持續完善黨領導立法的方式和程序。習近平總書記強調：“堅持黨的領導，不是一句空的口號，必須具體體現在黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法上。”黨領導立法作為一條立法原則，要求把黨的主張通過法定程序轉變為國家意志，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施。在有立法權的地方，同級地方黨委是地方立法工作的重要組織者和推動者，在通過地方立法執行中央決策和落實國家法律法規方面肩負著重要職責和剛性任務。

　　在立法實踐中，地方黨委和地方人大及其常委會應進一步加強配合，在制定立法規劃、重要法案的請示匯報等關鍵環節落實黨領導立法的要求，保證立法方向和立法內容同黨的路線方針政策相一致，促進地方立法工作的規范化、高效化。一方面，在立法規劃環節，應在黨組織的領導下進行，確保地方立法服從服務于黨和國家工作大局，更好助力本地區經濟社會發展和改革攻堅任務。另一方面，在具體法案審議環節，進一步完善相關程序安排，使黨組織在立法一開始就能針對核心原則和關鍵問題提出指導性意見，有效避免立法方向偏離中心工作。

　　落實全過程人民民主的理念要求，實現多元主體參與的制度創新。立法作為分配社會資源、調整利益關系的重要活動，必須深深扎根于人民之中。2023年修正的立法法進一步強化了立法的民主原則，要求立法以人民為中心，發展全過程人民民主。地方立法直接關涉基層群眾的切身利益，只有充分保障人民在立法各環節的知情權、參與權、表達權、監督權，法規才能獲得最廣泛的認同，具備真正的生命力和執行力。當前，一些地方立法在公眾參與的廣度、深度和實效性上仍有提升空間，形式化參與、意見反饋機制不健全等問題依然存在。

　　對此，各級人大應從多方面進行制度創新，不斷拓展人民有序參與立法的廣度和深度。一是探索將法案起草過程中的重要修改稿、關鍵爭議問題及解決方案適時向社會公開，使公眾能夠更清晰地了解立法焦點和條文演變邏輯，充分保障公眾知情權，消除立法的神秘感，增強立法的公信力。二是創新聽證形式，充分利用信息技術，建立“線下深度研討+線上廣泛參與”的并行聽證模式，突破地域和場地限制，在保證聽證嚴肅性的同時，最大程度提升公眾參與的便捷性和覆蓋面，使不同群體的聲音都能被傾聽。三是提升立法協商的規范化水平，明確立法協商的主體、范圍、程序和效力，使立法機關與相關利益方、社會組織及個人的協商過程更加制度化、程序化，切實增強協商實效，凝聚社會共識。四是推動基層意見征詢直接化、常態化，減少信息傳遞層級和失真風險，通過深入社區、小區開展座談、問卷、走訪等多種方式，直接傾聽原汁原味的群眾呼聲，確保立法真正反映民情、貼近民生、解決民憂，使法規條文扎根于社會實踐的土壤。

　　明確人大主導立法的原則要求，形成職能發揮的組織保障。“人大主導立法”強調人大及其常委會應充分履行國家權力機關職責，在立法過程中發揮主導作用。黨的十八屆四中全會提出“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制”。立法法將這一原則進一步上升為法律規范。在實踐中，地方人大主導作用發揮不充分的問題依然存在，例如過度依賴政府提案和起草、協調各方利益的能力有待加強、立法效率不高等。

　　因此，地方人大及其常委會必須切實承擔起立法主導責任，通過健全組織機制和強化履職能力，破解立法工作中的難點堵點。其一，在法規起草環節，地方人大應更加積極主動，依法主導或牽頭組織相關法案的起草工作，確保重要的立法需求不被擱置，實現立法資源與社會發展需求的有效對接。其二，在立法協調環節，對于涉及重大決策部署、多部門職責交叉、社會關注度高、立法難度大的重要項目，地方人大應強化組織協調作用，建立與政府及相關部門的制度化溝通協調機制，通過定期聯席會議等形式，及時介入指導，明確立法框架和核心制度設計，統籌平衡各方利益訴求，力爭在立法前期有效化解重大分歧，減少立法阻力，提高立法的科學性和可行性。

　　強化地方立法的創新意識，建立體系化的立法機制。當前地方立法的一個突出問題是立法重復現象較為嚴重，一些地方對上位法進行簡單“復制”，未能緊密結合地方實際進行細化和創新。這不僅無法體現地方特色、解決本地特殊問題，也造成了立法資源的浪費，增加了執法和司法的復雜性與成本。地方立法權的重要價值之一，正在于其具有貼近基層、反應靈敏的優勢，能夠為國家層面的制度創新進行先行先試。

　　因此，新形勢下的地方立法必須強化創新意識，有效調和法治統一與地方治理需求多樣性之間的關系。例如，蘇州市人大常委會把握該城市的古城格局和獨特風貌，圍繞古城保護、水環境治理、江南文化傳承等主題，構建了相互支撐、有機銜接的地方特色法規體系，為守護城市文脈和特色提供了堅實的法治保障。又如，針對數據要素市場培育這一國家戰略前沿和本地產業優勢，深圳市人大常委會制定《深圳經濟特區數據條例》，在數據權屬、流通交易、收益分配、跨境流動等方面進行了一系列探索，為國家相關立法提供經驗。這些圍繞本地核心發展議題進行的前瞻性、體系化的立法創新，充分彰顯了地方立法的試驗田功能和獨特生命力。

　　突出地方立法的實效要求，構建注重實施效果的制度保證機制。“立而不用、用而不效”是當前一些地方立法面臨的尷尬局面，損害了法治權威。為確保地方立法取得預期效果，必須建立健全以實施效果為導向的制度保障機制。

　　一方面，建立健全規范化的法規實施情況報告制度。通過立法明確報告主體、報告內容和報告程序，形成對法規實施效果的監測、評估和反饋閉環。另一方面，高度重視并充分發揮立法后評估的作用。將立法后評估作為提升立法質量的關鍵環節和長效機制，綜合運用專題座談、專家論證、實地調研、數據分析等多種科學方法，對已施行法規的制度設計是否合理、實施效果是否顯現、預期目標是否達成、與經濟社會發展是否適應等進行全面、客觀、深入的評價。評估工作應聚焦法規解決實際問題的效能，及時發現實施中的短板和不足，為后續法規的修改、廢止或解釋提供堅實的實證依據，實現立法質量的螺旋式上升，確保每一部法規都能落地生根、發揮實效。

　　（作者系中國人民大學習近平法治思想研究中心主任，中國立法學研究會常務副會長）