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作者：公丕祥《光明日報》（2019年08月23日11版）
【慶祝新中國成立70周年】
習近平總書記指出：“中國特色社會主義法治道路是一個管總的東西。具體講我國法治建設的成就，大大小小可以列舉出十幾條、幾十條，但歸結起來就是開辟了中國特色社會主義法治道路這一條。”回眸新中國成立70年來我國法治發展進程，我們看到，在全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家偉大進程中，中國共產黨堅定不移走中國特色社會主義法治道路，推動當代中國法治建設發生歷史性變革、取得歷史性成就。這是艱辛的探索，更是光輝的歷程。
一
中華人民共和國的成立，是近代以來實現中華民族偉大復興的三大里程碑之一，實現了中國從幾千年封建專制政治向人民民主的偉大飛躍。習近平總書記指出：“新中國成立初期，我們黨在廢除舊法統的同時，積極運用新民主主義革命時期根據地法制建設的成功經驗，抓緊建設社會主義法治，初步奠定了社會主義法治的基礎。”從1949年新中國誕生到1956年基本完成對生產資料私有制的社會主義改造，社會主義基本制度的建立，為當代中國一切發展進步奠定了根本政治前提和制度基礎，而這段變革時期也是中國特色社會主義法治道路的奠基時期。
開創性地建構了具有中國特色的社會主義國家制度體系。1949年9月中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》以及《中華人民共和國中央人民政府組織法》，對新中國成立之初的新民主主義國家制度及其政權組織系統作出了明確規定，建立了全新的國家制度。1954年9月召開的一屆全國人大一次會議通過了《中華人民共和國憲法》（以下簡稱“五四憲法”），在《中國人民政治協商會議共同綱領》的基礎上進一步創新發展中華人民共和國的國家制度，用國家根本大法的形式把人民民主和社會主義原則固定下來，為社會主義制度在中國的全面確立奠定了根本法基礎。與《中國人民政治協商會議共同綱領》相比較，“五四憲法”賦予國家的性質以嶄新的屬性與內容，規定“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主國家”；總結了新中國成立以來民主政治建設的實踐經驗以及國家政權機關工作的經驗，對國家根本政治制度作了更加完備的規定，強調“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”；建立了一個以國家權力機關為核心的更加完整的國家機構體系，借以適應日益復雜化和專門化的國家治理與社會管理活動的需要；進一步豐富了民族區域自治制度，完善了國家結構形式；形成了與國家制度的性質與形式相適應的公民權利體系，為當代中國公民權利制度創設了根本法基礎，從而建構了具有中國特色的社會主義國家制度與治理體系，實現了對中國近代以來各種國家制度方案的歷史性超越。
重建了新型的社會主義法律秩序。任何一場劇烈的社會革命運動，要實現其預定目標，不僅要從根本上改變舊的政治與法律制度的本質與結構，而且要建立一種新的政治與法律制度賴以存在和發展的穩定的社會與法律秩序。在新中國成立之初的幾年里，國家生活的重心就是要在逐步實現國家制度根本性變革的基礎上重建社會與法律秩序。這一時期先后開展的土地改革運動、鎮壓反革命運動、貫徹婚姻法運動、“三反”“五反”運動、司法改革運動以及“一化三改”等以群眾運動方式推進的一系列重大社會變革運動，起到了重要的作用。因此，在新中國成立以來一段相當長的歷史時期內，中國法治現代化進程的一個明顯特點，便是法律發展與群眾運動彼此交織在一起，形成有機的互動關系。這些群眾運動，有力推動了新中國成立之初的法律發展，一些法律是在群眾運動起來以后才制定的。不僅如此，新中國成立之初群眾運動的展開，也需要法律提供保障。然而，在黨領導全國人民進行全面的大規模的社會主義建設的新的歷史條件下，那種依靠群眾運動來組織社會動員、重建社會與法律秩序、推進社會治理的方式已經不合時宜了，必須著手系統地制定比較完備的法律，夯實社會秩序的法制基礎。1956年9月召開的黨的八大，基于對新中國成立以來國內外形勢的科學分析，作出了國內社會主要矛盾“已經是人民對于經濟文化迅速發展的需要同當前經濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾”的重大政治論斷。由此，黨的八大強調，“我們必須進一步加強人民民主的法制，鞏固社會主義建設的秩序。國家必須根據需要，逐步地系統地制定完備的法律。一切國家機關和國家工作人員必須嚴格遵守國家的法律，使人民的民主權利充分地受到國家的保護”。
展開較大規模的法律創制活動。新中國成立之初，中國共產黨人重視加強人民民主法制建設，注重運用法律與政策相結合的方式治理國家與社會，借以適應新的社會經濟政治情況不斷發展的客觀要求。1949年到1956年間，新中國的法律創制工作大致經歷了兩個前后相繼的發展階段。第一個階段是以具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》為基礎的法律創制，其特點是運用立法手段，鞏固革命勝利成果，建立新民主主義的政治、經濟、社會與法律秩序，保障各項社會民主改革運動的順利進行。在這一階段，先后制定了中央人民政府組織法以及地方各級人民政府和司法機關的組織通則，還制定了工會法、婚姻法、土地改革法、懲治反革命條例、懲治貪污條例等一系列法律法令。第二個階段則是以“五四憲法”為基礎，加快國家立法進程，推動從新民主主義向社會主義的轉變，全面構建社會主義制度的法律基礎，促進國家的工業化進程。這一時期，在“五四憲法”指引下，重新制定了一些有關國家機關和國家制度的各項重要法律法令。例如，全國人民代表大會組織法、地方各級人大和地方各級人民委員會組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法等。適應農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造運動的需要，制定了農業生產合作社示范章程、高級農業生產合作社示范章程、公私合營工業企業暫行條例、手工業合作組織交納工商業稅暫行辦法、關于對私營工商業在改造過程中交納工商業稅的暫行規定等法律法規。在這一時期，新中國民法典、刑法典的草擬工作開始提上議事日程，訴訟立法亦開始啟動。
二
1978年12月召開的黨的十一屆三中全會，開啟了改革開放新的偉大社會革命，中國特色社會主義法治發展進入了一個革命性變革的歷史新時期。這場新的偉大社會革命在法治領域的集中體現，就在于實現了從傳統的計劃經濟體制下的政策型法律秩序到社會主義市場經濟體制下的現代法理型法治秩序的歷史變革，形成和發展了中國特色社會主義法治道路，持續推進了當代中國法治現代化的歷史進程。
把依法治國確立為中國共產黨領導人民治理國家的基本方略。現代意義上的法治是與民主政治密切聯系的，它要求法律的權威高于任何個人的權威，法律是治理國家的基本手段。黨的十一屆三中全會把加強社會主義法治、實現從人治到法治的轉變的歷史性任務突出地提到全黨全國人民面前，強調“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”。1979年7月，五屆全國人大二次會議通過了新中國歷史上第一部刑法典和刑事訴訟法典，從實體和程序兩個方面把刑事司法工作建立在法治化堅實基礎之上。為保證這兩部法律的嚴格執行，1979年9月，中共中央專門向全黨發出了《關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》（以下簡稱“九月指示”），第一次鮮明提出“實行社會主義法治”，深刻闡述了刑事司法法治工作的基本要求，并把刑法、刑事訴訟法能否嚴格執行上升到“直接關系到黨和國家信譽”的高度加以突出強調。1982年12月4日，五屆全國人大五次會議通過的憲法（以下簡稱“八二憲法”）把黨的十一屆三中全會以來我們黨推進法治建設的成功經驗上升為憲法規范，確立了國家法制統一的原則。在“八二憲法”指引下，當代中國法治發展日益向縱深推進。1997年9月召開的黨的十五大，在我們黨的歷史上第一次鄭重提出了依法治國、建設社會主義法治國家的基本方略。這無疑是一個歷史性的重大戰略決策。依法治國基本方略的提出與貫徹，給中國特色社會主義法治道路注入了嶄新內涵，有力推動了當代中國法治建設進程。
把依法執政確定為中國共產黨治國理政的基本方式。新中國的誕生，標志著中國共產黨從領導人民為奪取全國政權而奮斗的黨，成為領導人民掌握全國政權并且長期執政的黨。隨著這一巨大而深刻的轉變，中國共產黨的執政方式面臨新的重大課題。“九月指示”按照實行“社會主義法治”的指導方針，第一次全面科學地確立了中國共產黨對司法工作領導的基本原則和工作體制。進入21世紀以來，中國共產黨進一步深化了對執政規律的認識，對改革和完善黨的領導方式和執政方式作出了重大戰略部署。2002年11月召開的黨的十六大提出了依法執政的重大命題，指出：“必須增強法制觀念，善于把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國統一起來，不斷提高依法執政的能力。”依法執政這個全新的執政理念的提出，充分反映了新的社會歷史條件對黨的執政能力的新要求，是加強和鞏固中國共產黨的執政地位、推進依法治國進程的一個重大舉措，豐富和發展了中國特色社會主義法治道路的基本內容。
形成和完善中國特色社會主義法律體系。黨的十五大在提出堅持依法治國基本方略的同時，第一次明確提出“加強立法工作，提高立法質量，到二〇一〇年形成中國特色社會主義法律體系”的歷史性任務。很顯然，設定形成中國特色社會主義法律體系的具體時間表，這充分反映了當代中國共產黨人堅定地走中國特色社會主義法治道路的理性自覺。經過新中國成立以來特別是改革開放歷史新時期以來的不懈努力，當代中國的立法事業取得了巨大成就。1982年制定了現行憲法，此后又根據客觀形勢的發展需要，先后通過4個憲法修正案。到2010年年底，我國已制定現行有效法律236件、行政法規690件、地方性法規8600多件，并全面完成對現行法律和行政法規、地方性法規的集中清理工作。目前，涵蓋社會生活各個方面的法律部門已經齊全，各法律部門中基本的、主要的法律已經制定，相應的行政法規和地方性法規比較完備，法律體系內部總體做到科學和諧統一。因此，2011年3月召開的十一屆全國人大四次會議鄭重宣布中國特色社會主義法律體系已經如期形成。這在中國特色社會主義法治道路的形成與發展歷程中具有里程碑的意義。
三
習近平總書記指出：“黨的十九大作出中國特色社會主義進入新時代這個重大政治論斷，我們必須認識到，這個新時代是中國特色社會主義新時代，而不是別的什么新時代。”黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從堅持和發展中國特色社會主義、確保黨和國家長治久安的戰略高度，提出要堅持和拓展中國特色社會主義法治道路，強調堅持黨的領導、堅持中國特色社會主義制度、貫徹中國特色社會主義法治理論這三個方面“實質上是中國特色社會主義法治道路的核心要義”，為新時代全面推進依法治國、加快建設法治中國指明了前進方向。
提出推進國家治理現代化、建設法治中國的重大戰略任務。法治是人類文明進步的重要標志。在當代中國，法治是治國理政的基本方式，旨在把國家和社會生活納入制度化、規范化、程序化的軌道之中，實施有效規則之治。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》把完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化確定為全面深化改革的總目標，把“推進法治中國建設”的歷史性任務第一次載入黨的文獻之中，強調“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進。堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。黨的十八屆四中全會在中國共產黨歷史上第一次專題研究全面推進依法治國重大問題，精心謀劃全面推進依法治國的戰略藍圖和總體布局，莊嚴號召全黨同志和全國各族人民“為建設法治中國而奮斗”。黨的十九大把堅持全面依法治國確定為新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略的有機構成要素，強調“全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障”，是國家治理的一場深刻革命，“必須堅持厲行法治”。黨的十九屆三中全會對深化黨和國家機構改革作出重大部署，指出：“加快推進國家治理體系和治理能力現代化，努力形成更加成熟、更加定型的中國特色社會主義制度，這是擺在我們黨面前的一項重大任務。”并且根據黨的十九大的總體部署，決定組建中央全面依法治國委員會，借以加強黨中央對法治中國建設的集中統一領導。習近平總書記強調：“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。”黨的十八大以來，法治中國建設全方位展開，國家治理現代化進程取得了重要進展，中國特色社會主義法治道路顯示出旺盛的活力和強大的生命力。
明確新時代全面依法治國的總目標、戰略安排和重點任務。在當代中國，作為國家治理現代化的制度基礎和重要依托，全面依法治國有其確定的內在目標。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》把建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家確立為全面推進依法治國的總目標，強調要形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系。從形成法律體系到建設法治體系，反映了當代中國共產黨人對中國法治發展規律的深刻認識和把握，記載了堅持和拓展中國特色社會主義法治道路的時代軌跡。黨的十八大以來，以建設中國特色社會主義法治體系為全面依法治國總抓手的法治事業波瀾壯闊地展開，邁出了重大步伐，取得了重大進展。在此基礎上，黨的十九大基于新時代我國社會主要矛盾的新變化，對開啟全面推進法治中國新征程、實現中國法治現代化作出了戰略安排，確定了建成法治中國、實現國家治理現代化的兩步走的路線圖和時間表，即從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎上，再奮斗15年，基本實現社會主義現代化，在這一過程中，“法治國家、法治政府、法治社會基本建成，各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現代化基本實現”；從2035年到本世紀中葉，在基本實現現代化的基礎上，再奮斗15年，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，在這一過程中，包括法治文明在內的政治文明將全面提升，“實現國家治理體系和治理能力現代化”。黨的十九大關于新時代法治中國建設的戰略安排，清晰地表達了當代中國共產黨人矢志不渝加快建設社會主義法治國家的堅定意志。實現新時代全面依法治國的戰略安排，必須精心謀劃、把握重點、扎實推進。在中央全面依法治國委員會第一次會議上的講話中，習近平總書記部署了推進新時代全面依法治國的新的偉大革命的七項重點任務，即一是研究制定法治中國建設規劃；二是全面貫徹實施憲法；三是推進科學立法工作；四是加強法治政府建設；五是深化司法體制改革；六是推進法治社會建設；七是加強法治工作隊伍建設和法治人才培養。很顯然，這七項戰略性的重點任務，有力回應了新時代我國社會主要矛盾新變化對法治中國建設提出的新要求，確立了新時代深化全面依法治國實踐的主攻方向，必將對堅持和拓展中國特色社會主義法治道路產生深遠影響。
堅持在法治下推進改革、在改革中完善法治。在當代中國，中國特色社會主義法治發展進程與法治改革進程是內在地結合在一起的。新時代全面推進依法治國的歷史性任務，對深化法治領域改革提出了新的更高的要求。堅定不移推進法治領域改革，有效破解法治實踐中存在的法治難題，努力克服影響法治發展的體制性、機制性、保障性問題，進而推動中國特色社會主義法律制度的自我完善和發展，這是在新時代偉大社會革命的引領下堅持和拓展中國特色社會主義法治道路面臨的一項重大而緊迫的任務。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從中國的實際出發，遵循中國法治發展的內在機理與規律，在借鑒吸收世界法治文明有益成果的同時，堅持“在法治下推進改革、在改革中完善法治”的基本要求，走出了一條自主型的中國法治改革之路。邁入新時代的中國法治改革，注重加強頂層設計和統籌謀劃，更加突出法治領域改革的系統性、整體性和協同性，強化法治改革措施的全面考量、相互配合、整體協同、形成合力，從而使法治改革方案更具針對性、實效性和可操作性；注重強化問題導向，抓住法治工作中人民群眾反映強烈、事關法治建設全局的突出問題和關鍵問題，在深入調查研究的基礎上，推出強有力的法治改革舉措，攻堅克難，銳意進取，開創了法治領域改革的新局面；注重增強人民群眾的獲得感，堅持以人民為中心，把促進和實現社會公平正義作為法治改革的出發點和落腳點，努力使法治改革合乎民心、順乎民意；注重恪守依法改革的原則，把法治領域改革納入法治化的軌道加以推進，做到重大改革于法有據，努力實現改革決策與立法工作有機銜接、相互促進，堅持運用法治方式來推進法治領域改革，從而著力解決好人民不斷增長的法治新需要與不平衡不充分的法治發展之間的矛盾，為更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用奠定堅實有力的法治體制、法治制度和法治機制基礎，開拓中國特色社會主義法治道路的新境界。
（作者：公丕祥，系南京師范大學法學院教授，中國法治現代化研究院院長）
