雖然多個機構管理國有金融資本，但對出資人職責缺少明確授權，管理權責邊界不清晰的情況持續存在，由此引發的問題是，微觀方面出資人在金融機構公司治理中無法發揮作用，容易形成內部人控制，宏觀方面國有金融資本功能不能最大化發揮。

　　《指導意見》首次明確了國有金融資本的集中統一授權管理、財政部門履行國有金融資本出資人職責、國有金融資產管理要從“管企業”向“管資本”轉變，并對相關問題提出了明確的解決方案。

　　近日，中共中央、國務院公布了《中共中央國務院關于完善國有金融資本管理的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），從總體要求、完善國有金融資本管理體制、優化國有金融資本管理制度、促進國有金融機構持續健康經營、加強黨對國有金融機構的領導、協同推進強化落實6個方面提出26條意見。這是全面貫徹落實黨的十九大和第五次全國金融工作會議精神的重大舉措，也是做好新時代國有金融資本管理的頂層設計。

　　著力解決我國國有金融資本管理中的突出問題

　　雖然近年來我國國有金融資本管理取得了一系列進展，如國有金融資本管理的委托代理關系逐步建立，逐步從“行政化”方式向“市場化”方式轉變，更加注重和強調“管資本”，但正如《指導意見》所指出的那樣，“當前國有金融資本管理還存在職責分散、權責不明、授權不清、布局不優，以及配置效率有待提高、法治建設不到位等矛盾和問題”。

　　國有金融資本管理部門職責不明。國有金融資本雖然屬于國有資本，但其又不同于其他國有資本。2003年，中央明確由財政部按規定管理國有金融資產，并在年底成立中央匯金公司，由其根據國務院授權，代表國家依法行使對國有商業銀行等重點金融企業出資人的權利和義務。中央匯金公司不開展其他任何商業性經營活動，不干預其控股的國有重點金融企業的日常經營活動。此后財政部雖然繼續管理國有金融資產但其并非出資人，中間存在一定的問題。銀監會也于2003年成立，標志著金融監管架構的完善，但金融監管并不履行出資人監管職責。如此一來，在中央層面，財政部、人民銀行、銀保監會、證監會、中央匯金公司都是國有金融資本的管理主體；在地方層面，財政部門、國資委、金融辦、投資運營公司等都參與國有金融資本的管理。雖然多個機構管理國有金融資本，但對出資人職責缺少明確授權，管理權責邊界不清晰的情況持續存在，由此引發的問題是，微觀方面出資人在金融機構公司治理中無法發揮作用，容易形成內部人控制，宏觀方面國有金融資本功能不能最大化發揮。

　　國有金融資本布局結構需調整優化。我國金融機構中國有金融資本占比較高。就整個金融業來看，2017年末，中央匯金公司管理的國有金融資本為4.1萬億元，控股參股銀行、證券公司、保險公司和綜合性金融機構17家，資產總額112萬億元。其中，中央匯金公司持有其參股控股的11家上市公司的股票市值為3.1萬億元，在6.7萬億元總市值中的占比為46.3%。如果再考慮非金融國有企業及政府機構持有的國有金融股，則金融行業中國有金融資本占比更大。就資產規模最大的金融行業銀行業來看，在24家中央金融企業中，除交行以外國有股份比例都不低于57%；在上市商業銀行中，第一大股東為國有機構或者法人的比例占65%；大型國有商業銀行和全國性股份制銀行中，國有股份在前十大股東中的占比均值高于50%。國有金融資本占比過高，但實際上國有金融資本出資人監管缺位，其他股東也難以對國有股起到有效的制衡作用，不利于金融機構提高決策的科學性。國有金融資本較多地配置在銀行業，也不利于多層次資本市場的健康發展，不利于提高直接融資比重，從而對經濟高質量發展也會帶來不利影響。

　　國有金融資本管理缺少專門的法律法規和管理制度。目前，雖然對國有金融資本基礎管理、金融企業績效評價和薪酬管理、國有金融資本經營預算等管理制度日趨健全，但總體而言國有金融資本缺少全面、統一、完善的管理制度，相對較為松散，基礎管理制度缺失問題突出。地方國有金融資本的管理規則標準差異較大，管理模式不統一，也缺少系統的制度規范。制度的缺失直接導致部分國有金融機構戰略不清，偏離主業，盲目擴張，在缺少風險防火墻機制的情況下盲目開展產融結合，片面追求多牌照經營，埋下金融安全隱患。

　　建立健全國有金融資本管理的“四梁八柱”

　　《指導意見》意在“建立健全國有金融資本管理的‘四梁八柱’，優化國有金融資本戰略布局，理順國有金融資本管理體制，增強國有金融機構活力與控制力，促進國有金融資本保值增值，更好地實現服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革三大基本任務”，首次明確了國有金融資本的集中統一授權管理、財政部門履行國有金融資本出資人職責、國有金融資產管理要從“管企業”向“管資本”轉變，并對相關問題提出了明確的解決方案。

　　國有金融資本實行一個部門集中統一管理。“國有金融資本屬于國家所有即全民所有。國務院代表國家行使國有金融資本所有權。國務院和地方政府依照法律法規，分別代表國家履行出資人職責。按照權責匹配、權責對等、權責統一的原則，各級財政部門根據本級政府授權，集中統一履行國有金融資本出資人職責”。這進一步明晰了國有金融資本的委托代理關系，國有金融資本采用集中統一的出資人管理模式，為解決多個部門管理國有金融資本導致實際運行中“所有者代表缺位”、財政部門管理國有金融資產“師出無名”的問題奠定了基礎，更有利于實現國家財權統一以及發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用。

　　優化國有金融資本的配置格局。“統籌規劃國有金融資本戰略布局，適應經濟發展需要，有進有退、有所為有所不為，合理調整國有金融資本在銀行、保險、證券等行業的比重，提高資本配置效率，實現戰略性、安全性、效益性目標的統一”。國有金融資本在金融領域的控制力不是單一靠數量來實現的。優化國有金融資本的布局，有利于解決國有金融資本在競爭性行業分布較多而在金融基礎設施領域投入不足，在銀行業配置較多而在非銀行金融機構配置較少的問題，也有利于提高國有金融資本的配置效率，發揮國有金融資本在金融領域的主導作用，增強金融服務實體經濟的能力。

　　建立健全國有金融資本管理法律法規和管理制度。針對國有金融資本管理法律法規缺失的問題，《指導意見》也進行了明確要求，“制定出臺國有金融資本管理法律法規，明晰出資人的法律地位，實現權由法授、權責法定”，“完善國有金融資本管理體制，根據統一規制、分級管理的原則，財政部負責制定全國統一的國有金融資本管理規章制度”，履行國有金融資本出資人職責的機構應“按照相關法律法規，逐步建立管理權力和責任清單”，“建立健全全流程、全覆蓋的國有金融資本基礎管理體系，完善產權登記、產權評估、產權轉讓等管理制度”，“建立統一的國有金融資本統計監測和報告制度”。最終通過完善的法律法規和基礎管理制度為國有金融資本管理提供制度保障，提高國有金融資本管理的法制建設水平。

　　貫徹落實《指導意見》需關注的重點工作

　　為貫徹落實好《指導意見》，除了需要加強黨對國有金融機構的領導，把黨建各項要求貫徹落實到位外，還需要重點關注以下幾個方面的工作。

　　建立健全法律法規和管理制度并有效執行。《指導意見》明確提出加強國有金融資本管理的法制建設，提出優化國有金融資本管理制度，包括基礎管理制度、經營預算管理制度等，并對制度執行提出了明確要求。這是完善國有金融資本管理的保障，也是出資人履行出資職責，對國有金融機構股權出資實施資本穿透管理，明晰國有金融機構權利和責任，國務院和地方政府對履行出資人職責機構進行履職監督的基礎，需要作為重點工作積極穩妥開展，不斷強化制度建設，真正實現權由法授、權責法定，以有效的制度來規范國有金融資本管理。

　　處理好國有金融資本管理的幾組關系。一是國有金融資本規模與效率的關系。國有金融資本在金融領域保持主導地位，保持必要的控制力，并非單一的數量方面的要求，也不是要過多占用國有金融資本，更重要的是提高國有金融資本效益，提高國有金融機構活力、競爭力和可持續發展能力。二是國有金融資本和非國有資本的關系。《指導意見》對國有金融資本帶來不少機遇，引導國有金融機構回歸本源，提高國有金融資本的配置效率。隨著對民營資本、外資進入國有金融機構的準入限制減少，這一點在銀保監會的《商業銀行股權管理暫行辦法》中已經有所體現，對民營資本、外資進入金融機構也是利好。這就要求在保持國有金融資本在金融領域的主導地位，保持國家對重點金融機構的控制力的同時，也要按照黨的十九大提出的“毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展”，合理引導民營資本、外資進入金融領域尤其是競爭性金融領域的國有金融機構，豐富金融領域的資本來源。三是國有金融資本出資人管理責任和人民銀行、金融監管部門的分工協作關系。國有金融資本的出資人履行出資人職責，承擔國有金融資本的保值增值責任，人民銀行實施貨幣政策調控和宏觀審慎監管，金融監管部門對各類金融機構進行市場化監管，各個部門的職責邊界要厘清，既要按照各自的職責做好監管、保障各自的獨立性，也要做好溝通協調和信息共享，加強協同配合，形成合力，共同管理好國有金融資本。

　　綜合國內經濟金融形勢和未來趨勢做好統籌協調。在落實《指導意見》的過程中，從微觀方面，要把深化金融機構股份制改革，健全公司法人治理結構，推動國有金融機構回歸本源、專注主業落到實處，促進國有金融機構持續健康發展；從宏觀方面，要綜合深化供給側結構性改革，深化金融體制改革，提高直接融資比重，促進多層次資本市場健康發展，國家擴大金融業對外開放，維護金融安全和國家安全等多種因素，統籌謀劃，協同推進，以更好地實現服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革三大基本任務。