雖然多個機構(gòu)管理國有金融資本，但對出資人職責(zé)缺少明確授權(quán)，管理權(quán)責(zé)邊界不清晰的情況持續(xù)存在，由此引發(fā)的問題是，微觀方面出資人在金融機構(gòu)公司治理中無法發(fā)揮作用，容易形成內(nèi)部人控制，宏觀方面國有金融資本功能不能最大化發(fā)揮。

　　《指導(dǎo)意見》首次明確了國有金融資本的集中統(tǒng)一授權(quán)管理、財政部門履行國有金融資本出資人職責(zé)、國有金融資產(chǎn)管理要從“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，并對相關(guān)問題提出了明確的解決方案。

　　近日，中共中央、國務(wù)院公布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），從總體要求、完善國有金融資本管理體制、優(yōu)化國有金融資本管理制度、促進國有金融機構(gòu)持續(xù)健康經(jīng)營、加強黨對國有金融機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)同推進強化落實6個方面提出26條意見。這是全面貫徹落實黨的十九大和第五次全國金融工作會議精神的重大舉措，也是做好新時代國有金融資本管理的頂層設(shè)計。

　　著力解決我國國有金融資本管理中的突出問題

　　雖然近年來我國國有金融資本管理取得了一系列進展，如國有金融資本管理的委托代理關(guān)系逐步建立，逐步從“行政化”方式向“市場化”方式轉(zhuǎn)變，更加注重和強調(diào)“管資本”，但正如《指導(dǎo)意見》所指出的那樣，“當(dāng)前國有金融資本管理還存在職責(zé)分散、權(quán)責(zé)不明、授權(quán)不清、布局不優(yōu)，以及配置效率有待提高、法治建設(shè)不到位等矛盾和問題”。

　　國有金融資本管理部門職責(zé)不明。國有金融資本雖然屬于國有資本，但其又不同于其他國有資本。2003年，中央明確由財政部按規(guī)定管理國有金融資產(chǎn)，并在年底成立中央?yún)R金公司，由其根據(jù)國務(wù)院授權(quán)，代表國家依法行使對國有商業(yè)銀行等重點金融企業(yè)出資人的權(quán)利和義務(wù)。中央?yún)R金公司不開展其他任何商業(yè)性經(jīng)營活動，不干預(yù)其控股的國有重點金融企業(yè)的日常經(jīng)營活動。此后財政部雖然繼續(xù)管理國有金融資產(chǎn)但其并非出資人，中間存在一定的問題。銀監(jiān)會也于2003年成立，標(biāo)志著金融監(jiān)管架構(gòu)的完善，但金融監(jiān)管并不履行出資人監(jiān)管職責(zé)。如此一來，在中央層面，財政部、人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、中央?yún)R金公司都是國有金融資本的管理主體；在地方層面，財政部門、國資委、金融辦、投資運營公司等都參與國有金融資本的管理。雖然多個機構(gòu)管理國有金融資本，但對出資人職責(zé)缺少明確授權(quán)，管理權(quán)責(zé)邊界不清晰的情況持續(xù)存在，由此引發(fā)的問題是，微觀方面出資人在金融機構(gòu)公司治理中無法發(fā)揮作用，容易形成內(nèi)部人控制，宏觀方面國有金融資本功能不能最大化發(fā)揮。

　　國有金融資本布局結(jié)構(gòu)需調(diào)整優(yōu)化。我國金融機構(gòu)中國有金融資本占比較高。就整個金融業(yè)來看，2017年末，中央?yún)R金公司管理的國有金融資本為4.1萬億元，控股參股銀行、證券公司、保險公司和綜合性金融機構(gòu)17家，資產(chǎn)總額112萬億元。其中，中央?yún)R金公司持有其參股控股的11家上市公司的股票市值為3.1萬億元，在6.7萬億元總市值中的占比為46.3%。如果再考慮非金融國有企業(yè)及政府機構(gòu)持有的國有金融股，則金融行業(yè)中國有金融資本占比更大。就資產(chǎn)規(guī)模最大的金融行業(yè)銀行業(yè)來看，在24家中央金融企業(yè)中，除交行以外國有股份比例都不低于57%；在上市商業(yè)銀行中，第一大股東為國有機構(gòu)或者法人的比例占65%；大型國有商業(yè)銀行和全國性股份制銀行中，國有股份在前十大股東中的占比均值高于50%。國有金融資本占比過高，但實際上國有金融資本出資人監(jiān)管缺位，其他股東也難以對國有股起到有效的制衡作用，不利于金融機構(gòu)提高決策的科學(xué)性。國有金融資本較多地配置在銀行業(yè)，也不利于多層次資本市場的健康發(fā)展，不利于提高直接融資比重，從而對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展也會帶來不利影響。

　　國有金融資本管理缺少專門的法律法規(guī)和管理制度。目前，雖然對國有金融資本基礎(chǔ)管理、金融企業(yè)績效評價和薪酬管理、國有金融資本經(jīng)營預(yù)算等管理制度日趨健全，但總體而言國有金融資本缺少全面、統(tǒng)一、完善的管理制度，相對較為松散，基礎(chǔ)管理制度缺失問題突出。地方國有金融資本的管理規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)差異較大，管理模式不統(tǒng)一，也缺少系統(tǒng)的制度規(guī)范。制度的缺失直接導(dǎo)致部分國有金融機構(gòu)戰(zhàn)略不清，偏離主業(yè)，盲目擴張，在缺少風(fēng)險防火墻機制的情況下盲目開展產(chǎn)融結(jié)合，片面追求多牌照經(jīng)營，埋下金融安全隱患。

　　建立健全國有金融資本管理的“四梁八柱”

　　《指導(dǎo)意見》意在“建立健全國有金融資本管理的‘四梁八柱’，優(yōu)化國有金融資本戰(zhàn)略布局，理順國有金融資本管理體制，增強國有金融機構(gòu)活力與控制力，促進國有金融資本保值增值，更好地實現(xiàn)服務(wù)實體經(jīng)濟、防控金融風(fēng)險、深化金融改革三大基本任務(wù)”，首次明確了國有金融資本的集中統(tǒng)一授權(quán)管理、財政部門履行國有金融資本出資人職責(zé)、國有金融資產(chǎn)管理要從“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，并對相關(guān)問題提出了明確的解決方案。

　　國有金融資本實行一個部門集中統(tǒng)一管理。“國有金融資本屬于國家所有即全民所有。國務(wù)院代表國家行使國有金融資本所有權(quán)。國務(wù)院和地方政府依照法律法規(guī)，分別代表國家履行出資人職責(zé)。按照權(quán)責(zé)匹配、權(quán)責(zé)對等、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，各級財政部門根據(jù)本級政府授權(quán)，集中統(tǒng)一履行國有金融資本出資人職責(zé)”。這進一步明晰了國有金融資本的委托代理關(guān)系，國有金融資本采用集中統(tǒng)一的出資人管理模式，為解決多個部門管理國有金融資本導(dǎo)致實際運行中“所有者代表缺位”、財政部門管理國有金融資產(chǎn)“師出無名”的問題奠定了基礎(chǔ)，更有利于實現(xiàn)國家財權(quán)統(tǒng)一以及發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用。

　　優(yōu)化國有金融資本的配置格局。“統(tǒng)籌規(guī)劃國有金融資本戰(zhàn)略布局，適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需要，有進有退、有所為有所不為，合理調(diào)整國有金融資本在銀行、保險、證券等行業(yè)的比重，提高資本配置效率，實現(xiàn)戰(zhàn)略性、安全性、效益性目標(biāo)的統(tǒng)一”。國有金融資本在金融領(lǐng)域的控制力不是單一靠數(shù)量來實現(xiàn)的。優(yōu)化國有金融資本的布局，有利于解決國有金融資本在競爭性行業(yè)分布較多而在金融基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投入不足，在銀行業(yè)配置較多而在非銀行金融機構(gòu)配置較少的問題，也有利于提高國有金融資本的配置效率，發(fā)揮國有金融資本在金融領(lǐng)域的主導(dǎo)作用，增強金融服務(wù)實體經(jīng)濟的能力。

　　建立健全國有金融資本管理法律法規(guī)和管理制度。針對國有金融資本管理法律法規(guī)缺失的問題，《指導(dǎo)意見》也進行了明確要求，“制定出臺國有金融資本管理法律法規(guī)，明晰出資人的法律地位，實現(xiàn)權(quán)由法授、權(quán)責(zé)法定”，“完善國有金融資本管理體制，根據(jù)統(tǒng)一規(guī)制、分級管理的原則，財政部負責(zé)制定全國統(tǒng)一的國有金融資本管理規(guī)章制度”，履行國有金融資本出資人職責(zé)的機構(gòu)應(yīng)“按照相關(guān)法律法規(guī)，逐步建立管理權(quán)力和責(zé)任清單”，“建立健全全流程、全覆蓋的國有金融資本基礎(chǔ)管理體系，完善產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)評估、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等管理制度”，“建立統(tǒng)一的國有金融資本統(tǒng)計監(jiān)測和報告制度”。最終通過完善的法律法規(guī)和基礎(chǔ)管理制度為國有金融資本管理提供制度保障，提高國有金融資本管理的法制建設(shè)水平。

　　貫徹落實《指導(dǎo)意見》需關(guān)注的重點工作

　　為貫徹落實好《指導(dǎo)意見》，除了需要加強黨對國有金融機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，把黨建各項要求貫徹落實到位外，還需要重點關(guān)注以下幾個方面的工作。

　　建立健全法律法規(guī)和管理制度并有效執(zhí)行。《指導(dǎo)意見》明確提出加強國有金融資本管理的法制建設(shè)，提出優(yōu)化國有金融資本管理制度，包括基礎(chǔ)管理制度、經(jīng)營預(yù)算管理制度等，并對制度執(zhí)行提出了明確要求。這是完善國有金融資本管理的保障，也是出資人履行出資職責(zé)，對國有金融機構(gòu)股權(quán)出資實施資本穿透管理，明晰國有金融機構(gòu)權(quán)利和責(zé)任，國務(wù)院和地方政府對履行出資人職責(zé)機構(gòu)進行履職監(jiān)督的基礎(chǔ)，需要作為重點工作積極穩(wěn)妥開展，不斷強化制度建設(shè)，真正實現(xiàn)權(quán)由法授、權(quán)責(zé)法定，以有效的制度來規(guī)范國有金融資本管理。

　　處理好國有金融資本管理的幾組關(guān)系。一是國有金融資本規(guī)模與效率的關(guān)系。國有金融資本在金融領(lǐng)域保持主導(dǎo)地位，保持必要的控制力，并非單一的數(shù)量方面的要求，也不是要過多占用國有金融資本，更重要的是提高國有金融資本效益，提高國有金融機構(gòu)活力、競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力。二是國有金融資本和非國有資本的關(guān)系。《指導(dǎo)意見》對國有金融資本帶來不少機遇，引導(dǎo)國有金融機構(gòu)回歸本源，提高國有金融資本的配置效率。隨著對民營資本、外資進入國有金融機構(gòu)的準(zhǔn)入限制減少，這一點在銀保監(jiān)會的《商業(yè)銀行股權(quán)管理暫行辦法》中已經(jīng)有所體現(xiàn)，對民營資本、外資進入金融機構(gòu)也是利好。這就要求在保持國有金融資本在金融領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，保持國家對重點金融機構(gòu)的控制力的同時，也要按照黨的十九大提出的“毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展”，合理引導(dǎo)民營資本、外資進入金融領(lǐng)域尤其是競爭性金融領(lǐng)域的國有金融機構(gòu)，豐富金融領(lǐng)域的資本來源。三是國有金融資本出資人管理責(zé)任和人民銀行、金融監(jiān)管部門的分工協(xié)作關(guān)系。國有金融資本的出資人履行出資人職責(zé)，承擔(dān)國有金融資本的保值增值責(zé)任，人民銀行實施貨幣政策調(diào)控和宏觀審慎監(jiān)管，金融監(jiān)管部門對各類金融機構(gòu)進行市場化監(jiān)管，各個部門的職責(zé)邊界要厘清，既要按照各自的職責(zé)做好監(jiān)管、保障各自的獨立性，也要做好溝通協(xié)調(diào)和信息共享，加強協(xié)同配合，形成合力，共同管理好國有金融資本。

　　綜合國內(nèi)經(jīng)濟金融形勢和未來趨勢做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在落實《指導(dǎo)意見》的過程中，從微觀方面，要把深化金融機構(gòu)股份制改革，健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，推動國有金融機構(gòu)回歸本源、專注主業(yè)落到實處，促進國有金融機構(gòu)持續(xù)健康發(fā)展；從宏觀方面，要綜合深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，深化金融體制改革，提高直接融資比重，促進多層次資本市場健康發(fā)展，國家擴大金融業(yè)對外開放，維護金融安全和國家安全等多種因素，統(tǒng)籌謀劃，協(xié)同推進，以更好地實現(xiàn)服務(wù)實體經(jīng)濟、防控金融風(fēng)險、深化金融改革三大基本任務(wù)。