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作者：任曉剛郭廣生《光明日報》（2019年07月25日05版）
創(chuàng)新是國家發(fā)展的核心要素。黨的十八大以來，習近平總書記針對科技創(chuàng)新的各個方面提出了一系列新思想新論斷新要求。黨的十九大報告強調(diào)：“創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力，是建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的戰(zhàn)略支撐。”2019年5月，中央全面深化改革委員會第八次會議強調(diào)，以開放促進發(fā)展、以改革推動創(chuàng)新、以合作實現(xiàn)共贏，全面融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡，推動創(chuàng)新型國家建設。這充分體現(xiàn)了科技創(chuàng)新在中國經(jīng)濟社會發(fā)展中的關鍵作用，積極實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，制定合理的科技創(chuàng)新政策，形成鼓勵創(chuàng)新的體制機制勢在必行。
1.科技政策和科技創(chuàng)新的深度融合
科技政策與科技創(chuàng)新的深度融合是時代的必然要求。目前我國的創(chuàng)新發(fā)展解決的主要是動力問題，科技發(fā)展水平和創(chuàng)新能力相對薄弱，科技創(chuàng)新對社會各方面發(fā)展支撐不足。科技政策雖然在不同時代背景下為推動創(chuàng)新作出了相應的貢獻，但由于科技政策的滯后及對政策的認識不足等原因，科技政策和創(chuàng)新的匹配融合度不足仍然是制約我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的短板。在推進過程中仍然存在科技創(chuàng)新體制、政策出臺、政策執(zhí)行等方面失靈的問題，迫切需要厘清科技創(chuàng)新和科技政策的實施邏輯和融合機制，提高科技政策制定水平，有效推動科技創(chuàng)新。這就需要大力推動科技政策和創(chuàng)新深度融合，進一步加強創(chuàng)新動力機制、創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化機制和優(yōu)化協(xié)同機制方面的探索，強化科技政策的支撐環(huán)境，為破除科技創(chuàng)新的體制機制障礙提供基礎保障。
科技政策與科技創(chuàng)新的深度融合是以科技政策全方位覆蓋為支撐的。當下，我國科技政策的普及范圍主要集中在科研院所、相關企業(yè)、高校等創(chuàng)新主體，涉及理論研究、技術創(chuàng)新、基礎研究和產(chǎn)學研的結合。我國目前著力推動的創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，目的即在于從新的視角挖掘未來經(jīng)濟主戰(zhàn)場的優(yōu)勢，應對目前多個領域存在的核心關鍵技術不足的局面，加快解決好科技創(chuàng)新的政策基礎、環(huán)境基礎和機制約束等問題。
科技政策與創(chuàng)新的融合是以全部參與者共贏為基礎前提的。要實現(xiàn)共贏，就必須規(guī)范事前保證、事中保障及事后評價機制的流程，這是保障科技政策與創(chuàng)新融合長久持續(xù)的基石。我國的科技創(chuàng)新發(fā)展應主要集中在科技主體能力、科技公共服務和科技市場環(huán)境等創(chuàng)新方面，針對科技主體的創(chuàng)新，制定實施科技創(chuàng)新人才、可持續(xù)發(fā)展等戰(zhàn)略；針對科技公共服務的創(chuàng)新，快速實現(xiàn)科學的宣傳推廣及科技資源的共享應用；針對市場環(huán)境方面，積極推動科技應用和金融、知識型專利產(chǎn)權等的融合發(fā)展。目前，科技政策與科技創(chuàng)新的交融日益廣泛深入，新的創(chuàng)新模式和技術創(chuàng)新需求不斷涌現(xiàn)，科技政策的推動作用越來越明顯，不斷完善科技政策體系，為科技創(chuàng)新的長遠發(fā)展提供了保障。但是，與發(fā)達國家相比，我國目前的科技政策體系依然有不足之處，對科技創(chuàng)新的體制機制需要從供給、需求等各個方面提供重點保障，使科技政策和科技創(chuàng)新有效結合，堅決破除實現(xiàn)快速高效科技創(chuàng)新的障礙，形成一個多層次推進、全方位融合、高質(zhì)量創(chuàng)新的生態(tài)系統(tǒng)。
2.增強科技政策對科技創(chuàng)新的內(nèi)外驅(qū)動
隨著科技政策和科技創(chuàng)新的深度融合，破除對創(chuàng)新的機制性限制，必須增強科技政策對創(chuàng)新的內(nèi)生驅(qū)動力和外部驅(qū)動力，從而創(chuàng)造出良好的科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。改革開放以來，我國科技體制改革取得了明顯成效，逐漸形成了覆蓋面廣、普及度深的科技創(chuàng)新政策體系。為使科技政策更好地為科技創(chuàng)新服務，應在深入推進科技體制政策改革進程中，繼續(xù)深入探索能夠增強科技政策對科技創(chuàng)新驅(qū)動的政策體系建設路徑，包括促進機制完善、培育創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境、完善反饋體系、凸顯創(chuàng)新主體、強化要素流動等方面的政策設計。
增強科技政策促進創(chuàng)新的內(nèi)生驅(qū)動。科技創(chuàng)新的理論體系可以歸納為四個層面：什么是創(chuàng)新—為什么創(chuàng)新—如何創(chuàng)新—誰來創(chuàng)新。深入學習領會習近平總書記關于科技創(chuàng)新的重要論述，能夠使我們更好地思考創(chuàng)新的動力來源。因此，增強科技政策促進創(chuàng)新的內(nèi)生驅(qū)動，應主要從激勵創(chuàng)新主體著手，尤其應重視科技創(chuàng)新人才的關鍵作用。按照“高精尖缺”導向指引，通過相應科技政策實施，挖掘和培養(yǎng)高科技人才、戰(zhàn)略型科學家人才、創(chuàng)新型企業(yè)家人才和科技創(chuàng)新領軍人才隊伍，全方位實現(xiàn)高質(zhì)量人才隊伍建設。進一步推動人才優(yōu)化配置，完善人才要素流動機制，解決人才短缺的結構性問題，提高人才的縱橫向流動性，真正從內(nèi)部實現(xiàn)科技政策促進創(chuàng)新的內(nèi)生驅(qū)動。
優(yōu)化外部驅(qū)動環(huán)境推動科技政策創(chuàng)新。與內(nèi)生驅(qū)動相對應，實現(xiàn)科技政策對科技創(chuàng)新的外部驅(qū)動，應從重點區(qū)域、重點行業(yè)、重點創(chuàng)新方向入手，進一步完善科技政策創(chuàng)新體系，完善科研管理機制、加大科研投入，協(xié)同推進科技政策和創(chuàng)新的整體布局；深入推進科技政策的普及，加強科技知識產(chǎn)權的立法、司法和執(zhí)法程序，完善人才服務保障和評價激勵機制，營造科技創(chuàng)新的社會環(huán)境；從政策激勵方面大力提高科技創(chuàng)新能力，建立合理高效的科研管理機制。同時，建立促進科技創(chuàng)新的科技金融體系，從政策層面鼓勵相關企業(yè)加入理論前沿基礎研究和關鍵技術的研發(fā)，推進與國際規(guī)則接軌、與企業(yè)全生命周期密切相關的科技創(chuàng)新政策，激發(fā)社會主體創(chuàng)新活力，解決科技政策無法匹配的問題；設計社會各個主體在股權分配和成果轉(zhuǎn)讓等形式下的共贏機制，合理依托技術和資本市場，加快科技創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)化，逐漸形成包容性強、開放度高的創(chuàng)新生態(tài)和文化氛圍。
3.大力推進科技政策機制創(chuàng)新
大力推進科技政策機制的創(chuàng)新建設，有助于促進科技創(chuàng)新的高質(zhì)量發(fā)展。借助科技政策積極推動科技成果的快速轉(zhuǎn)化，推進產(chǎn)學研的深入結合，以服務于經(jīng)濟社會發(fā)展的目標。完善高校、科研院所和企業(yè)的有效銜接機制、人才有效流動機制，加強基礎設施、公共服務等方面的高科技化水平，為技術創(chuàng)新方面的公共服務提供資源共享平臺。
科技政策的創(chuàng)新是科技創(chuàng)新能力的重要保障。科技創(chuàng)新實力是衡量國家綜合國力的重要指標，增強科技創(chuàng)新實力需要科技政策的供給保障，堅決破除阻礙科技創(chuàng)新的藩籬，實現(xiàn)科技創(chuàng)新為經(jīng)濟社會發(fā)展和重要科技領域的高質(zhì)量服務。從科技政策制定的頂層設計到具體工作戰(zhàn)略實施推進等科技創(chuàng)新理論，均需要充分考慮科技政策制定時的多樣化和復雜化特征。科技政策的多樣化特征是指聚焦國內(nèi)科技創(chuàng)新的同時也要瞄準國際科技前沿，持續(xù)吸收國內(nèi)外優(yōu)良的科技創(chuàng)新成果，實現(xiàn)高質(zhì)量的科技創(chuàng)新；科技政策復雜化特征是指科技政策領域不僅要注重實踐，也要重點加強對科技政策的理論研究，以提高科技創(chuàng)新政策領域發(fā)展的質(zhì)量，充分發(fā)揮科技政策的推動作用。
科技政策的制定水平嚴重影響科技創(chuàng)新的效率和質(zhì)量。當下國際科技的快速發(fā)展使得科技發(fā)展的周期變短、科技創(chuàng)新的組織模式更新加快，科技政策的滯后影響了我國政策推動作用的發(fā)揮。這就需要有高質(zhì)量的科技政策創(chuàng)新建設做支撐：加大科技領域的財政投入機制建設，完善政府科技金融體系支持機制建設，制定政策支持相應高新企業(yè)承擔國家類的科技攻關項目，引導創(chuàng)新型企業(yè)加大科技研發(fā)的投入建設，搭建科技成果轉(zhuǎn)化平臺和強化科技創(chuàng)新的平臺建設，加強國際科技合作和創(chuàng)建科技型企業(yè)的支持力度，通過鼓勵科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和合理流動助推科技成果高效轉(zhuǎn)化，圍繞重點支柱產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代化服務業(yè)大力引進高層次人才。
4.科技政策體制機制創(chuàng)新的途徑
實現(xiàn)科技政策和科技創(chuàng)新的深度融合，是科技政策體制機制創(chuàng)新的先決條件。進一步完善科技政策對創(chuàng)新的內(nèi)外驅(qū)動，大力推進科技政策體制機制創(chuàng)新，為提高科技創(chuàng)新能力、破除科技創(chuàng)新障礙保駕護航。各級政府部門應進一步整合現(xiàn)有政策，完善科技政策和科技創(chuàng)新的雙向互動循環(huán)機制，促進政府、科研院所、企業(yè)和高校的良性互動，建立持續(xù)、長久、高效的政策引導機制和科技服務機制。
以科技政策服務創(chuàng)新為主線，制定科技政策服務科技創(chuàng)新的配套制度。2019年1月3日，國務院辦公廳發(fā)布了《關于抓好賦予科研機構和人員更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》，結合我國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的頂層設計思路以及相關重要文件精神，充分表明在強化科技政策破除機制障礙的進程中，應加強科技創(chuàng)新各個主體自身內(nèi)部的控制制度建設、增強自我約束意識，動員政策實施的各個主體環(huán)節(jié)積極推進相應政策的落實落地。相應政策不僅要體現(xiàn)國家政策精神，也要被合理地執(zhí)行，以解決接地氣的問題為目標。要杜絕“僵尸政策”的出現(xiàn)，真正發(fā)揮科技政策為科技創(chuàng)新主體服務的作用。
制定科學有效的科技人才政策、科技投入政策和科技基礎條件方面的政策，加快完善科技創(chuàng)新機制。嚴格按照2018年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》提出的優(yōu)化科研項目評審管理、改進科技人才評價方式、完善科研機構評估制度、加強監(jiān)督評估和科研誠信體系建設、加強組織實施確保政策措施落地見效等要求，不斷加大人才培養(yǎng)和引進力度，壯大人才隊伍和人才管理隊伍；完善科研人員的收入激勵機制，形成有效投入、合理回報的高效循環(huán)；營造寬松創(chuàng)新環(huán)境，鼓勵相應單位科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等。同時，推進科技投入政策和科技基礎條件政策的完善，持續(xù)加大財政對科技的投入，加快推進科技基礎設施建設，優(yōu)化科技創(chuàng)新管理和布局，為強化科技創(chuàng)新提供政策基礎。
完善科技政策綜合協(xié)調(diào)機制，避免科技政策沖突和利益分化，系統(tǒng)解決科技創(chuàng)新的機制性限制。科技政策通常是在動態(tài)復雜的環(huán)境中制定的，相應的科技政策制定通常涉及多個政府機構，這些部門均在設計相應的配套政策中發(fā)揮著不可替代的作用。科技政策制定部門的多元化增加了政策制定的難度，也導致科技政策服務創(chuàng)新時目標的多樣化。實現(xiàn)不同制定主體的政策綜合效應，深入推進科技創(chuàng)新高質(zhì)量發(fā)展，需要進行全方位的長遠規(guī)劃，對各項科技政策制定過程進行綜合協(xié)調(diào)，完善科技政策的綜合協(xié)調(diào)機制，在特殊情況下可以考慮采用第三方進行政策有效性和一致性的評估，以保證相應部門所制定的科技政策集合的高效性。在此基礎上，進一步推進科技體制改革，穩(wěn)步實現(xiàn)科技治理現(xiàn)代化，避免科技政策制定主體利益分化的現(xiàn)象出現(xiàn)。
做好科技政策實施的“精準監(jiān)督”，為科技創(chuàng)新的循環(huán)機制提供保障。2019年4月，中共教育部黨組發(fā)布的《關于抓好賦予科研管理更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》提出，堅持問題導向，完善科研管理制度；遵循科研規(guī)律，落實科研管理自主權；優(yōu)化管理服務，增強科研人員獲得感；加強誠信建設，引導科研人員堅守法紀底線；改進工作機制，強化科研管理部門責任；完善監(jiān)督機制，營造良好科研創(chuàng)新環(huán)境。在科技監(jiān)管環(huán)節(jié)，充分落實科技監(jiān)督政策的落地任務，強化科技監(jiān)督的隊伍建設，加強科研誠信體系的建設、推進實施統(tǒng)一的信用管理制度、施行失信聯(lián)合懲戒機制和相關部門共享信息等可持續(xù)運行的科技監(jiān)督長效機制。在科技政策“放管服”的新形勢下，科技監(jiān)督需要進一步創(chuàng)新發(fā)展，全面提升監(jiān)督檢查質(zhì)量，結合科技監(jiān)督負面清單管理機制，針對項目實施執(zhí)行的好與差進行諸如“免檢”“精準監(jiān)督”等不同方式的處理。通過搭建透明化信息化績效檢測平臺、建立涵蓋科技研究開發(fā)全過程的績效管理平臺，發(fā)揮各級政府聯(lián)動作用完善結構化監(jiān)管體系，建立宣傳推廣和正向反饋的循環(huán)機制，打造規(guī)范的科技監(jiān)督創(chuàng)新服務體系，發(fā)揮科技政策監(jiān)督環(huán)節(jié)的作用，為科技創(chuàng)新提供保障。
（作者：任曉剛，系北京科技戰(zhàn)略決策咨詢中心〔北科智庫〕專家；郭廣生，系北京市科學技術研究院院長）
