初審編輯：牛樂耕
責任編輯：李士環
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提要：洪范八政，食為政首。解決好十幾億人吃飯問題始終是治國安邦的頭等大事，是農業發展的首要任務。我們要始終保持戰略定力，毫不放松地抓好糧食生產，做好糧食安全保障工作，把飯碗牢牢端在自己手中，使糧食之基更牢靠、發展之基更深厚、社會之基更穩定。
洪范八政，食為政首。糧食安全是國家安全的重要組成部分。習近平總書記強調，我國是個人口眾多的大國，解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事。保障國家糧食安全是一個永恒的課題。糧食生產永遠在路上，保障糧食安全永遠在路上。
保障糧食安全是重大國家戰略
按照聯合國糧農組織的定義，糧食安全是指“所有的人在任何時候既能買得到又能買得起所需要的基本食品”。確保糧食安全是實現經濟發展、社會穩定和國家安全的重要基礎，也是政府應該承擔的責任。我國人口眾多，糧食生產所依賴的耕地和水資源短缺，耕地和水資源占世界的比重要遠低于總人口占世界的比重。這種人地矛盾將會長期存在。對于擁有近14億人口的我國來說，確保國家糧食安全始終是一個重大國家戰略。
從國家安全的角度看，我國的糧食問題必須主要依靠我國自己的資源和自身的力量來解決。一方面，我國糧食消費量大，每年總消費量已超過7億噸，而全球谷物年貿易量在4億噸左右，我國每年糧食消費量遠超過世界糧食貿易量。在這種情況下，我們必須“以我為主、立足國內”解決自己的糧食問題，而不能把解決中國人的吃飯問題寄托在進口糧食上。另一方面，糧食也是關系國計民生和國家經濟安全的重要戰略物資。因此，“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上”“靠別人解決吃飯問題是靠不住的”。
中國為世界糧食安全作出巨大貢獻
新中國成立以來，我國政府始終堅持以農業為基礎，把農業放在發展國民經濟的首位，不斷加大財政投入和政策支持力度，狠抓糧食生產，糧食產量不斷邁上新臺階。1949年，我國糧食總產量只有1.13億噸，人均糧食產量只有209公斤。在相當長一段時期內，隨著人口的快速增長以及工業化和城鎮化的推進，我國的糧食供應一度處于高度緊張狀態。到1978年，雖然我國糧食總產量達到3.05億噸，但由于同期總人口大幅增長，人均糧食產量為317公斤。改革開放以來，家庭聯產承包責任制極大地調動了農民的生產積極性，大大提高了農業生產力，全國糧食總產量和人均產量均穩步提升。2018年，我國糧食產量達到6.58億噸左右；人均糧食產量連續多年超過國際公認的400公斤安全線，2018年達到472公斤。
實踐表明，我國不僅能夠依靠自身的力量解決糧食問題，有能力自己養活自己，而且始終是維護世界糧食安全的重要力量，是世界糧食安全的主要貢獻者。新中國成立以來，我國用占世界8%左右的耕地，解決了占世界20%左右的人口的吃飯問題，對保障全球糧食安全和促進世界農業發展作出了巨大貢獻。據相關數據，在1962年至2017年間，中國谷物產量增長對世界的貢獻率高達24.3%左右。
我國對世界糧食安全作出巨大貢獻，其根本途徑是通過農業科技進步以及農業生產條件改善和制度創新，促進糧食單產水平持續穩定提高。從1961年到2017年，我國谷物單產提高了3.98倍左右，遠高于世界同期水平。近年來，雖然我國谷物自給率呈下降趨勢，但2018年仍達到97%左右，為確保谷物基本自給、口糧絕對安全奠定了堅實基礎。
糧食安全這根弦不能有絲毫放松
當前，我國糧食供給相對充裕，糧食儲備處于較高水平。但是，隨著消費水平的提高和城鎮化的推進，糧食消費需求仍在剛性增長，保障糧食安全還存在一些不穩定因素和潛在風險。
一是國內糧食供求仍處于緊平衡狀態。當前，我國糧食安全的基礎還不穩固，人均糧食占有量仍遠低于發達國家的水平。隨著人口增長和城鎮化的快速推進，未來我國糧食消費需求仍將會保持一定增長，以適量進口彌補缺口為特征的國內糧食緊平衡將成為常態。二是農民種糧和地方抓糧積極性不高。近年來，隨著糧食生產成本不斷攀升并在高位徘徊，加上國內糧價上漲空間受限，農民種糧收益持續下降，導致農民種糧積極性不高，地方抓糧動力不足。在一些山區、丘陵區和城郊區，土地撂荒現象較為嚴重，這一問題需要引起我們高度重視。三是耕地減少、質量下降的趨勢明顯。此外，農地流轉存在明顯的非糧化傾向，也是需要我們高度重視的問題。
總的來看，無論是糧食需求量剛性增長的壓力、糧食增產邊際成本持續增高的挑戰，還是日益嚴重的“誰來種地”問題、不斷凸顯的糧食供求結構性矛盾等，這些問題交織疊加在一起，時刻都在提醒我們：在新形勢下，確保國家糧食安全這根弦依然不能有絲毫放松。
扎實做好國家糧食安全保障工作
針對當前影響糧食安全的不穩定因素和潛在風險，我們必須把握國內外形勢變化，更新理念，樹立科學的大糧食安全觀，全面落實國家糧食安全戰略，扎實做好保障國家糧食安全各項工作。
一是確保糧食質量安全和能力安全。隨著居民消費水平的提高，人們更加注重“吃得好、吃得健康、吃得安全”，對糧食的需求出現了品種多樣化和追求綠色、安全、優質的趨勢，糧食質量安全將愈益重要。同時，在新形勢下，糧食能力安全已經成為在更高水平上保障國家糧食安全的基礎。這種能力不僅包括國內可持續的糧食生產能力，還包括與國情和發展階段相適應的糧食儲備能力，更包括對國際糧食資源和渠道的控制能力。在新形勢下，確保國家糧食安全，不單純是數量安全的問題，更重要的是確保質量安全和能力安全。
二是實行分層次的糧食安全戰略。糧食安全具有一定的層次性，一般可分為口糧安全、谷物安全和糧食安全三個層次。從廣義上看，在糧食安全基礎上，又可以延伸到食物安全。“口糧安全”是糧食安全的核心，要確保口糧絕對安全，稻谷、小麥自給率基本達到100%。谷物要確保基本自給，自給率達到聯合國糧農組織確定的95%以上。需要注意的是，隨著經濟發展水平的提高，人們的食物消費結構在發生變化，口糧消費將會逐步下降，而對雜糧、蔬菜、瓜果、水產品、畜產品等的消費將會不斷提高。在新形勢下，需要樹立食物安全的觀念，在更高層次保障居民食物和營養需求，促進食物消費結構多樣化。
三是充分利用兩種資源和兩個市場。我國人多地少，糧食供需缺口大、消費品種多，為滿足人民日益增長的美好生活需要，必須充分利用國際國內兩種資源、兩個市場，不斷提高我國在全球配置糧食資源的能力。在推進“一帶一路”建設中，要加強農業國際投資和合作，尤其是糧食科技、生產、加工、儲運和服務國際合作。要積極培育一批大型跨國糧食生產、加工和貿易企業集團，建立一批穩定的海外糧食生產和供應基地。要優化糧食貿易結構，促進糧食進口市場多元化，提高糧食進口的安全性。
四是建立多元化的糧食儲備體系。實施“藏糧于地”，著力加強耕地地力保護，搞好高標準農田建設，逐步擴大輪作休耕試點，提高糧食生產的可持續發展能力；推動“藏糧于技”，著力加強糧食生產、加工、儲藏中的關鍵核心技術研發，完善糧食科技推廣服務體系，提高糧食科技進步貢獻率和倉儲科技應用水平；鼓勵“藏糧于民”，積極鼓勵糧食加工、貿易等企業和農民儲糧，構建政府主導、企業和農民積極參與的多元化國家糧食儲備體系。
五是確保糧食生產中的生態安全。保障國家糧食安全是一個巨大的系統工程，應樹立從糧食生產、加工、儲運、銷售一直到餐桌的全過程的大糧食安全觀。其中，確保糧食生產過程中的生態安全，提高糧食供應的質量，在保障糧食安全中至關重要。要加大財政投入力度，加強土壤和水污染治理，確保糧食生產的土壤安全和水環境安全。同時，在現行的化肥和農藥使用量零增長行動方案的基礎上，盡快實施化肥、農藥等化學投入品減量行動計劃，采取總量控制與強度控制相結合的辦法，分階段、分產品、分地區梯次推進化學投入品減量化，推動化肥、農藥等使用總量和強度實現持續快速下降。
（作者：中國社會科學院農村發展研究所所長、研究員）
