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作者：房宏琳 陳秀萍《光明日報》（ 2022年08月16日11版）
今年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》指出，縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵支撐。推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，對于全面推進鄉(xiāng)村振興、構建新型工農城鄉(xiāng)關系、促進新型城鎮(zhèn)化建設意義重大而深遠。
縣級城市承載著我國城鄉(xiāng)發(fā)展的多項重要功能
至2021年底，我國縣域常住人口7.4億人，占全國人口總量的52%；縣城及縣級市的城區(qū)人口合計2.5億人，占全國城鎮(zhèn)常住人口的27.5%。當前階段，縣級城市承載著我國城鄉(xiāng)發(fā)展的多項重要功能。
縣城是進一步提高我國城鎮(zhèn)化水平的著力點。2021年底我國常住人口城鎮(zhèn)化率已達到64.7%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅46.7%，兩組數(shù)據(jù)的差距來自農民工就業(yè)與戶籍的分離。推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，有利于促進農民工就近城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)“可進可退”，即“進”可從事非農產業(yè)，“退”可回歸農業(yè)產業(yè)，甚至可以實現(xiàn)兩方面兼顧。農村居民對本地區(qū)縣級城市環(huán)境更熟悉，定居縣城能夠更快融入城市生活。當前，多數(shù)農民工在城市就業(yè)的地點不穩(wěn)定，他們中絕大多數(shù)不僅不會在城市購買住房，而且會盡力壓縮生活物品方面的消費，以防止搬家?guī)淼牟槐愫屠速M。如果縣城的城鎮(zhèn)化建設有了顯著提升，就會有大量農民工定居縣城，由于居住和就業(yè)穩(wěn)定，他們中絕大多數(shù)會買房、買車、買各類生活用品，從而釋放出巨大消費潛力。因此，推進以縣城為重要載體的就地就近城鎮(zhèn)化，應是我國進一步提高城鎮(zhèn)化水平的主要著力點，也是我國擴大內需的潛力所在。
縣城是返鄉(xiāng)農民工的主要定居地。近年來，我國農民工老齡化速度在加快。2021年我國2.93億農民工的平均年齡為41.7歲，比2015年提高3.1歲；50歲以上農民工數(shù)量占比達到27.3%，比2015年增長近10個百分點。農民工主要從事重體力勞動，年齡超過50歲時非農就業(yè)機會將會大幅減少，進而面臨居住地選擇問題。定居縣城能夠滿足絕大多數(shù)農民工購房、就業(yè)、照顧家庭、教育子女的需求，生活質量和幸福感較高，因此成為絕大多數(shù)農民工返鄉(xiāng)后的選擇。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，近幾年選擇在本地就近就業(yè)的中老年農民工比例明顯增加，2021年本地農民工平均年齡46.0歲，而外出農民工平均年齡僅36.8歲，本地農民工數(shù)量比2015年增長了11%，同期外出農民工的數(shù)量僅增長1.8%。特別是“80后”農民工，絕大多數(shù)選擇留在縣城從事非農產業(yè)；少數(shù)人返鄉(xiāng)從事種植養(yǎng)殖業(yè)，并主要選擇就業(yè)在農村、居住在縣城的模式。
縣城是三次產業(yè)融合發(fā)展的落腳點。為補齊現(xiàn)代化建設中的“三農”短板，提高農業(yè)的經濟效益、增加農民的收入，我國大力倡導農業(yè)與二、三產業(yè)融合發(fā)展。發(fā)展農產品加工業(yè)能夠解決鮮活農產品保存問題，減少農業(yè)的市場風險。如果農民能夠通過農民專業(yè)合作社、農村集體經濟組織等組織參與到農產品加工環(huán)節(jié)，還可以獲得加工業(yè)環(huán)節(jié)的部分收益，從而增加經濟收入，因此，發(fā)展農產品加工業(yè)被認為是實現(xiàn)一、二產業(yè)融合發(fā)展的主要路徑。縣城一端連接農產品生產基地，另一端連接消費市場，有利于聚集勞動力、資金、技術等生產要素，是發(fā)展農產品加工業(yè)最適合的區(qū)域，是一、二產業(yè)融合發(fā)展的重要落腳點。縣城也是發(fā)展休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游服務業(yè)的重要供應地，比如景點周邊的縣城往往都是鄉(xiāng)村旅游住宿、餐飲服務的重要供應地。以休閑農業(yè)與鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展帶動農產品的銷售，已成為我國農業(yè)與第三產業(yè)融合發(fā)展的重要途徑。
縣城是當前我國釋放經濟活力的重點區(qū)域。我國幅員遼闊，各地區(qū)具有不同的發(fā)展優(yōu)勢，眾多縣級城市的經濟類型豐富多樣，這使得縣域經濟具有很強的發(fā)展活力。位于城市群和都市圈范圍內或周邊的縣城，可以借助地理位置優(yōu)勢承接大城市的人口、產業(yè)和功能，享受到大城市發(fā)展的正外部效應，在大城市的市場拉動作用下不斷釋放自身經濟活力。具備先進制造、商貿流通、文化旅游等專業(yè)功能的縣城，可以借助自身特色產業(yè)優(yōu)勢發(fā)展特色經濟，通過差異化競爭釋放發(fā)展活力。位于農產品主產區(qū)內的縣城，可以成為農產品加工業(yè)集聚區(qū)，重點吸納縣域內農業(yè)轉移人口，為服務“三農”提供有效支撐，并在產業(yè)融合發(fā)展的過程中不斷釋放發(fā)展活力。位于重點生態(tài)功能區(qū)內的縣城，能夠承接生態(tài)超載地區(qū)的人口轉移，發(fā)展綠色生態(tài)產業(yè)，為保護修復生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供有力支撐，在實現(xiàn)綠色發(fā)展的過程中不斷釋放發(fā)展活力。
推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的著力點
推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，要堅持以人為核心的新型城鎮(zhèn)化理念，尊重縣城發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌縣城生產、生活、生態(tài)、安全需要，因地制宜補齊縣城發(fā)展的短板弱項，提升縣城發(fā)展質量。
一體化規(guī)劃縣級城市和鄉(xiāng)村建設，通過兩輪驅動實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。一方面，立足本地區(qū)資源區(qū)位條件、環(huán)境承載能力、產業(yè)基礎、功能定位，一體化規(guī)劃縣城與鄉(xiāng)村建設，包括城市區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，明確城鄉(xiāng)整體發(fā)展思路。另一方面，完善鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設，滿足老年農民更愿意在鄉(xiāng)村居住的需求。促進縣城基礎設施和公共服務向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)路網(wǎng)和交通系統(tǒng)建設，鼓勵發(fā)展城鄉(xiāng)聯(lián)動建設項目，推進建設鄉(xiāng)村旅游路產業(yè)路；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)排水防澇設施建設，逐步推動市政供水供氣供熱向城郊村延伸。加強縣城與鄉(xiāng)村一體化規(guī)劃，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎設施功能互補、環(huán)境共建，最大限度實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源共享。
推動縣城建設全面提檔升級，提高縣城的綜合承載能力。推進環(huán)境衛(wèi)生設施提級擴能，建立嚴格的農產品衛(wèi)生監(jiān)測體系，整治城市環(huán)境衛(wèi)生死角，實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的污水收集處理和生活垃圾分類處理設施，補齊縣級城市公共衛(wèi)生短板。推進市政公用設施提檔升級，完善養(yǎng)老院、幼兒園等公共服務設施，健全全民健康保障、全民健身、智慧廣電公共服務工程，提升縣城公共服務配套設施質量。推進公共服務設施提標擴面，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療服務建設，加快城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療聯(lián)合發(fā)展，以滿足縣城人口對就業(yè)、居住、教育、醫(yī)療等各類服務的需求，提高縣城綜合承載能力。
以發(fā)展二、三產業(yè)為重點，引導社會資本參與縣域經濟發(fā)展。縣城的發(fā)展和鄉(xiāng)村振興都離不開社會資本的支持。與鄉(xiāng)村相比，縣城能夠聚集更多現(xiàn)代生產要素，提供更加便利的發(fā)展條件，對社會資本的吸引力更強，更有利于推進三次產業(yè)融合發(fā)展。為吸引更多更好的社會資本，縣城和鄉(xiāng)村都要加大力氣優(yōu)化營商環(huán)境，引導和支持各類市場主體參與三次產業(yè)的發(fā)展。一方面引導他們下鄉(xiāng)建立綠色優(yōu)質農產品生產基地，另一方面支持引導工商資本和金融資本參與縣級二、三產業(yè)發(fā)展。以農產品加工業(yè)和服務業(yè)為產業(yè)發(fā)展重點，建設城鄉(xiāng)聯(lián)結的冷鏈物流設施，讓縣城成為承載城鄉(xiāng)要素跨界配置的有效載體，成為三次產業(yè)融合發(fā)展的落腳地，成為當?shù)剞r民就業(yè)兼業(yè)的主要選擇地；支持落戶企業(yè)不斷延伸產業(yè)鏈、打造供應鏈、提升價值鏈，重點發(fā)展經濟效益高、就業(yè)容量大的縣域富民產業(yè)；規(guī)范推廣政府和社會資本合作模式，鼓勵中央企業(yè)等參與縣城建設。
以發(fā)展特色產業(yè)為方向，構建內涵更加豐富的縣域產業(yè)體系。目前多數(shù)縣城產業(yè)發(fā)展滯后，存在產業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小、層級低、工業(yè)不夠發(fā)達、服務業(yè)不夠興旺、產業(yè)體系較為單一等問題。由于產業(yè)不發(fā)達，提供的就業(yè)機會少，導致縣城很難留住人才。為推進縣城發(fā)展，必須以發(fā)展特色產業(yè)為方向，以產業(yè)升級為抓手，以人才配置為重點，將當?shù)刭Y源稟賦、特色文化與經濟發(fā)展相融合，大力開發(fā)具有當?shù)靥厣募庸I(yè)和服務業(yè)，建成具備地方特色的主導產業(yè)，延長和拓寬產業(yè)鏈，完善產業(yè)配套設施，夯實縣城產業(yè)基礎。
推進綠色發(fā)展和科技發(fā)展，讓“生態(tài)宜居、方便智慧”成為縣級城市的名片。縣城的建設必須堅守綠色發(fā)展理念，將“生態(tài)宜居”作為首要建設目標。發(fā)揮縣級城市后發(fā)優(yōu)勢，借鑒現(xiàn)代城市建設經驗，利用現(xiàn)有高科技手段，建立完善的軟硬件系統(tǒng)，將縣城打造建設成為智慧型城市，不斷縮小與大城市的發(fā)展差距。
（作者：房宏琳，系黑龍江省社會科學院研究員、黑龍江省中國特色社會主義理論體系研究中心特聘研究員；陳秀萍，黑龍江省社會科學院副研究員）
