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作者：魯鵬宇《光明日?qǐng)?bào)》（ 2020年04月24日11版）
一場(chǎng)突如其來(lái)的新冠肺炎疫情，使野生動(dòng)物保護(hù)問(wèn)題再次受到全社會(huì)關(guān)注。十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議表決通過(guò)關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定，為野生動(dòng)物保護(hù)法的修改廓清了方向、奠定了基調(diào)。可以說(shuō)，野生動(dòng)物保護(hù)法的修改，既承載了全民對(duì)人與自然關(guān)系的集體反思，也是經(jīng)由法律變革推進(jìn)社會(huì)變革的重要契機(jī)。
立法理念的革新
我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法自1988年頒布以來(lái)，經(jīng)歷了2004年、2009年、2016年和2018年四次修改。其中，2016年是大幅度修改，其余3次均為細(xì)節(jié)性調(diào)整。1988年野生動(dòng)物保護(hù)法的立法特色是將野生動(dòng)物視為經(jīng)濟(jì)資源，“以保護(hù)促利用”與“利用和保護(hù)并舉”的立法理念占據(jù)主導(dǎo)地位。2016年修改的野生動(dòng)物保護(hù)法，確立了“維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的全新立法目的，但具體制度設(shè)計(jì)卻依然偏重許可監(jiān)管之下的經(jīng)濟(jì)性利用。例如，第1條有關(guān)立法目的的表述雖剔除了“合理利用”的滯后觀念，但總則中卻還有“規(guī)范利用”的表述。在具體修改的條文中，對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)發(fā)揮核心作用的禁止性規(guī)范，也主要適用于“國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物”。從法律實(shí)施效果看，野味市場(chǎng)屢禁不絕，非法貿(mào)易常打常存，野生動(dòng)物產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)張的局面未發(fā)生根本性改變。
野生動(dòng)物既有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，也有生態(tài)價(jià)值，兩者如何取舍？從人與自然的關(guān)系看，人類對(duì)自然資源的掠奪性開(kāi)發(fā)和對(duì)生態(tài)環(huán)境的持續(xù)性破壞，已嚴(yán)重威脅到自身生命健康和可持續(xù)發(fā)展。尤其是在野生動(dòng)物加速滅絕背景下，如果不能嚴(yán)格控制對(duì)野生動(dòng)物的經(jīng)濟(jì)性開(kāi)發(fā)利用，必然對(duì)人類造成反噬后果。從國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理理念看，黨的十九大報(bào)告明確提出“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)”，“生態(tài)文明”被寫(xiě)入憲法，這為國(guó)家環(huán)境資源法的發(fā)展革新指明了方向。因此，野生動(dòng)物保護(hù)法應(yīng)將保護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)作為立法目的，著力避免將與生態(tài)保護(hù)目的存在沖突或并非核心任務(wù)的立法目的納入其中。因?yàn)橹T多法律實(shí)踐已經(jīng)證明，立法目的越多元，越容易導(dǎo)致法律實(shí)施無(wú)法聚焦和精確發(fā)力。為此，需要在總則中剔除“規(guī)范利用”的表述，增設(shè)野生動(dòng)物全面保護(hù)原則、分級(jí)分類保護(hù)原則以及社會(huì)共治原則。至于野生動(dòng)物的經(jīng)濟(jì)性利用問(wèn)題，則可以在具體條文中作出嚴(yán)格的限制性規(guī)定。
制度框架的重構(gòu)
為確保野生動(dòng)物保護(hù)法真正回歸保護(hù)法的功能定位，在修法中應(yīng)準(zhǔn)確把握以下核心問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)立法目的與立法內(nèi)容的完整統(tǒng)一。
第一，明確野生動(dòng)物分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)制定野生動(dòng)物保護(hù)名錄。
對(duì)野生動(dòng)物進(jìn)行重新定義。現(xiàn)行野生動(dòng)物保護(hù)法所保護(hù)的野生動(dòng)物限定為珍貴、瀕危野生動(dòng)物和“三有”動(dòng)物，保護(hù)范圍過(guò)于狹窄。一般而言，動(dòng)物可分為三類：野外生存的野生動(dòng)物、人工繁育的野生動(dòng)物和家畜家禽。在立法中如何定義野生動(dòng)物，爭(zhēng)論焦點(diǎn)集中在人工繁育野生動(dòng)物是否屬于野生動(dòng)物。客觀而言，人工繁育的野生動(dòng)物，有的仍長(zhǎng)期保持野生屬性，有的則顯現(xiàn)出家畜家禽的特征。但需要注意的是，在人工繁育野生動(dòng)物未被依法納入家畜家禽類之前，不能因?yàn)槿祟悓?duì)其進(jìn)行獵捕、繁育和飼養(yǎng)，就否定其作為野生動(dòng)物的屬性。畢竟，公益性野生動(dòng)物人工繁育目的，本來(lái)就是為了促進(jìn)野外種群恢復(fù)。而且，《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》附錄一和附錄二中的野生動(dòng)物，無(wú)論經(jīng)過(guò)人工繁育多少子代，均屬于野生動(dòng)物。另外，從治理野生動(dòng)物產(chǎn)業(yè)亂象的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，也必須加強(qiáng)對(duì)人工繁育野生動(dòng)物的法律保護(hù)。因此，野生動(dòng)物保護(hù)法所保護(hù)的野生動(dòng)物，理應(yīng)包括野外生存的野生動(dòng)物和人工繁育的野生動(dòng)物。
重新設(shè)計(jì)野生動(dòng)物分類分級(jí)保護(hù)機(jī)制。可以將野生動(dòng)物分為保育類、一般類和經(jīng)濟(jì)類三種類型。保育類是指珍貴、瀕危需要重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物；一般類是指保育類之外的野生動(dòng)物；經(jīng)濟(jì)類是指允許繁育飼養(yǎng)和開(kāi)發(fā)利用的野生動(dòng)物。針對(duì)三種類型的野生動(dòng)物，野生動(dòng)物保護(hù)法可以采用差異化的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、保護(hù)手段和輕重不同的法律責(zé)任。
根據(jù)新的分類分級(jí)方法，對(duì)應(yīng)建構(gòu)野生動(dòng)物保護(hù)名錄。基于分級(jí)保護(hù)立場(chǎng)，可以相應(yīng)制定國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄、地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄、一般保護(hù)野生動(dòng)物名錄以及特種繁育野生動(dòng)物名錄。需要注意的是，在野生動(dòng)物保護(hù)法將引導(dǎo)野生動(dòng)物產(chǎn)業(yè)逐步退出市場(chǎng)的特殊背景下，納入特種繁育動(dòng)物名錄的野生動(dòng)物種類應(yīng)當(dāng)壓縮至必要和最小限度范圍內(nèi)。為此，需要目錄制定者綜合分析公共衛(wèi)生安全、科研、藥用、展示等社會(huì)需求，還要考量政府監(jiān)管能力和社會(huì)穩(wěn)定等因素，在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，科學(xué)制定目錄，穩(wěn)妥回應(yīng)社會(huì)需求。
第二，強(qiáng)化公眾的保護(hù)義務(wù)規(guī)定和野生動(dòng)物的福利規(guī)定。
從“人與自然是生命共同體”的價(jià)值理念出發(fā)，野生動(dòng)物保護(hù)法的制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)摒棄人類中心主義陳舊觀念，注重人與自然的和諧共生。
強(qiáng)化公眾對(duì)野生動(dòng)物的限制性禁止性義務(wù)。即強(qiáng)調(diào)公眾不得對(duì)野生動(dòng)物施加侵害，主要以“禁令—罰則”的形式呈現(xiàn)。例如，現(xiàn)行野生動(dòng)物保護(hù)法規(guī)定了禁止違法獵捕、禁止違法交易、禁止人為干擾野生動(dòng)物生息繁衍等。本次修法可以進(jìn)一步擴(kuò)大禁令的適用領(lǐng)域，增加全面禁止食用國(guó)家保護(hù)的野生動(dòng)物的規(guī)定，嚴(yán)格防范公眾對(duì)野生動(dòng)物實(shí)施各種可能的侵害行為。
完善公眾對(duì)野生動(dòng)物的積極作為義務(wù)。例如，現(xiàn)行野生動(dòng)物保護(hù)法規(guī)定了對(duì)野生動(dòng)物的應(yīng)急救助義務(wù)和搶救性保護(hù)義務(wù)等。修法還應(yīng)增加防止外來(lái)物種入侵、野生動(dòng)物救護(hù)設(shè)施建設(shè)等義務(wù)性規(guī)定。與公眾的保護(hù)義務(wù)相對(duì)應(yīng)，現(xiàn)行野生動(dòng)物保護(hù)法第26條規(guī)定的“不得虐待野生動(dòng)物”體現(xiàn)了立法理念的進(jìn)步，但仍屬于最低層次的動(dòng)物福利。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，為野生動(dòng)物創(chuàng)造安寧的生存環(huán)境和條件，實(shí)質(zhì)上也是對(duì)人類自身生命健康安全的間接保護(hù)。
健全野生動(dòng)物致人損害的救濟(jì)機(jī)制。現(xiàn)行野生動(dòng)物保護(hù)法第19條規(guī)定了野生動(dòng)物致害的政府補(bǔ)償機(jī)制。除此之外，關(guān)于受害者的自我保護(hù)方式、限量捕獵的合法性要件以及建立切實(shí)可行的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等問(wèn)題，也需要立法者予以充分關(guān)注。
第三，遵循社會(huì)共治原則，擴(kuò)大野生動(dòng)物的保護(hù)主體，充實(shí)野生動(dòng)物的保護(hù)手段。
各級(jí)政府應(yīng)在野生動(dòng)物的保護(hù)和管理工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時(shí)，還要發(fā)動(dòng)基層群眾自治組織、環(huán)境保護(hù)組織以及廣大社會(huì)公眾的力量。為此，需要在法律上進(jìn)一步明確不同社會(huì)主體的法律地位、參與方式和行為界限等。為確保社會(huì)共治的實(shí)效性，應(yīng)當(dāng)建立野生動(dòng)物保護(hù)的信息公開(kāi)和信息共享機(jī)制、對(duì)協(xié)助執(zhí)法的組織和人員的表彰和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制以及野生動(dòng)物保護(hù)的國(guó)際合作機(jī)制等。另外值得關(guān)注的是，2020年1月27日最高人民檢察院發(fā)布通知，要求各級(jí)檢察機(jī)關(guān)積極穩(wěn)妥探索拓展野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)提起野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟，不僅于法有據(jù)，而且更加具有權(quán)威性和震懾力，也有助于野生動(dòng)物保護(hù)法從政府管理法向社會(huì)治理法的改革轉(zhuǎn)型。
（作者：魯鵬宇，系吉林大學(xué)法學(xué)院副教授）
