□ 趙福昌 宋恒

　　特殊時期，有特殊舉措。

　　面對前所未有的挑戰(zhàn)和困難，需要財政政策加力，對沖風險。

　　《政府工作報告》提出，2020年的預(yù)算赤字率在3.6%以上，規(guī)模增加1萬億元，同時發(fā)行抗疫特別國債1萬億元，地方專項債券3.75萬億元，政府舉債總規(guī)模達到8.51萬億元，新增3.6萬億元。

　　無疑，這具有相當?shù)臄U張力度。

　　2020年的赤字安排，是我國特殊經(jīng)濟形勢下、基于財政預(yù)算資源格局的現(xiàn)實選擇，非常不易，既積極有為，又留有穩(wěn)妥靈活的空間，充分體現(xiàn)了對宏觀趨勢的綜合考量。

　　直達基層

　　此輪積極財政政策中，最為引人注目的，就是一般債券和特別國債2萬億元增量全部轉(zhuǎn)給地方。

　　對于這一舉措，出現(xiàn)了一些擔憂。例如，“2萬億”是否屬于“大水漫灌”？2008年的“四萬億”一攬子政策帶來的問題，會不會重現(xiàn)？

　　事實上，從各方面看，這樣的擔憂，都是不必要的。

　　從政策背景看，2008年的“四萬億”一攬子政策，是在美國次貸危機引發(fā)全球金融危機背景下，為大力刺激內(nèi)需而采取的措施，政策力度比較大，引致了后來的產(chǎn)能過剩和地方政府債務(wù)風險等問題。

　　“2萬億”政策的出臺，則有著相當不同的政策背景。中央從去年就強調(diào)不搞“大水漫灌”，注重對宏觀政策逆周期調(diào)節(jié)的“度”的拿捏，突出精準性。今年的赤字安排，充分體現(xiàn)了對“度”的拿捏和對節(jié)奏的把握，在對政策的認識和把控上，已經(jīng)有了對避免“大水漫灌”的充分考量。

　　從政策目標看，2008年的“四萬億”一攬子政策，主要著眼于擴大內(nèi)需，通過擴大“鐵、公、機”以及災(zāi)后重建等基建投資，以國債資金帶動社會資金投入，具有較大的擴張效應(yīng)。

　　作為對比，“2萬億”的首要任務(wù)在于“保”，通過“六保”來紓困。新增財政赤字和特別國債主要用于保就業(yè)、保基本民生、保市場主體，包括支持減稅降費、減租降息、擴大消費和投資等領(lǐng)域，對沖經(jīng)濟下行的影響和風險，保經(jīng)濟基本盤，托住民生底線，補公共衛(wèi)生等民生短板。

　　從政策實施看，“2萬億”主要用于抗疫方面的公共衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和緩解地方市縣等基層的特殊困難，資金直達基層、落實到民生領(lǐng)域，體現(xiàn)積極財政政策的精準性和針對性，并強調(diào)增強地方的自主權(quán)，同時考慮到預(yù)算約束的強化。

　　這樣的政策安排，顯然有助于地方特別是基層因地制宜、主動作為，而不是被動實施，在一定程度上避免了當年“四萬億”政策實施過程中被動“接單”及加杠桿的擴張問題。

　　從國際比較看，目前，世界各國都在實行積極財政政策提高赤字率，而我國赤字率一直在國際上處于較低水平。在此背景下，我國“2萬億”的財政政策既體現(xiàn)力度，又把握時機，也為未來應(yīng)對不確定性留有充分的政策空間。

　　綜上所述，包括“2萬億”在內(nèi)的財政政策安排，是科學、合理、有度的。

　　“過路財神”，而非“甩手掌柜”

　　雖然不是“大水漫灌”，但“2萬億”畢竟不是小數(shù)目。怎么花？

　　目前，我國財政收支矛盾凸顯，在緊平衡的壓力下，將資金用在關(guān)鍵領(lǐng)域，“把錢用到刀刃上”，是必然選擇。

　　《政府工作報告》明確規(guī)定，２萬億元“用于保就業(yè)、保基本民生、保市場主體，包括支持減稅降費、減租降息、擴大消費和投資等,強化公共財政屬性……基本民生支出只增不減，重點領(lǐng)域支出要切實保障”。

　　因此，在當前財政支出矛盾較大的背景下，要抓好主要矛盾，將每一筆資金用于民生領(lǐng)域，讓老百姓真真切切感受到政府的決心，避免出現(xiàn)“貪大求全”問題，真正實現(xiàn)裕民的目標，保障“六保”目標的順利實現(xiàn)。

　　資金直達基層，避免“跑冒滴漏”。

　　《政府工作報告》指出：“２萬億元全部轉(zhuǎn)給地方,建立特殊轉(zhuǎn)移支付機制，資金直達市縣基層、直接惠企利民。”這是特殊時期的特殊舉措。其目的在于，有效提高資金下達效率，避免層層審批中的時滯，保障資金及時到位，著力紓困做好“六保”。

　　同時，建立特殊轉(zhuǎn)移支付機制，讓資金直達基層，可以避免資金截流或“跑冒滴漏”問題，結(jié)合監(jiān)督機制，切實保障資金不折不扣到市縣基層。

　　但是，需要說明的是，特殊舉措特在直達基層、突出效率，省里只是“過路財神”；但在管理責任等方面，并非繞過省里，在應(yīng)有的資金管理責任，以及統(tǒng)籌體制安排考慮轄區(qū)責任等方面，省里是繞不開的，也不應(yīng)該繞開。

　　各類資金“一盤棋”。

　　轉(zhuǎn)給地方的2萬億元新增一般和特別國債資金，有特殊之處，但使用上并不能強調(diào)其孤立性，這些資金的安排，在規(guī)定的使用范圍內(nèi)，預(yù)算資金安排上要與其他資金統(tǒng)籌考量，做到統(tǒng)籌全局“一盤棋”，形成合力。

　　“六保”是評判標準。

　　對于“2萬億”資金要做好績效評價，以績效目標為導向，加強績效評價體系，科學論證資金所用項目的有效性，減少低效和無效問題的出現(xiàn)。

　　同時，應(yīng)科學設(shè)計績效評估指標。因為“2萬億”資金應(yīng)用領(lǐng)域主要在民生領(lǐng)域，要擺脫以經(jīng)濟指標為核心的指標設(shè)計，以“六保”為基礎(chǔ)設(shè)計評價指標，動態(tài)監(jiān)管，保證資金使用的合規(guī)性、有效性、公正性，真正做到資金使用的高效率。

　　真正“過緊日子”

　　包括“2萬億”在內(nèi)的積極財政政策，要充分發(fā)揮效果，離不開地方上方方面面的配套措施與有力執(zhí)行。

　　地方政府更應(yīng)“過緊日子”。

　　《政府工作報告》指出：“中央政府要帶頭，中央本級支出安排負增長，其中非急需非剛性支出壓減50%以上。”壓縮非急需非剛性支出50%以上，調(diào)出資金用于基層企業(yè)和民生，體現(xiàn)了中央“過緊日子”的決心和信心，表明了中央政府的責任擔當。

　　在此背景下，地方政府要有看齊意識，絕不允許搞形式主義，使得中央的努力付諸東流。

　　固然，地方政府在“節(jié)流”方面，存在一些困難。例如，基于支出結(jié)構(gòu)固化、剛性支出比例高，壓減困難，越到基層空間越小，以及多年壓減后可壓減的空間不斷收窄等。

　　但是，面對新形勢，地方政府更應(yīng)積極落實“過緊日子”的思想，減少不必要的開支，盡量壓縮“三公經(jīng)費”等一般性支出，降低行政成本，節(jié)約財政支出，保障重點支出，做好存量結(jié)構(gòu)優(yōu)化和提質(zhì)增效的文章。

　　更了解企業(yè)情況，才能把錢“花對地方”。

　　2萬億元增量資金全部轉(zhuǎn)給地方，由地方使用，增強地方的自主權(quán)，這背后隱含的重要前提，就是地方更加了解企業(yè)的實際困難。

　　比如，企業(yè)面臨的困難，是成本問題？是利息、資金、房租問題？還是產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的問題？對這些情況，地方應(yīng)該盡量詳細地掌握，并據(jù)此作出充分準備。

　　同時，相關(guān)投資項目也需要提前儲備。應(yīng)做好項目的論證和儲備，讓資金跟著項目走，而不是讓資金等項目。唯有如此，才能保證資金一旦到位，就能立刻精準施策，及時解困紓困，提高政策有效性。

　　根據(jù)既往的經(jīng)驗看，合理解決紓困資金如何最終到達企業(yè)的問題，是完成“最后一公里”、令政策見效的重要環(huán)節(jié)。

　　因此，針對資金上的企業(yè)紓困解困政策，要簡化相應(yīng)的手續(xù)，結(jié)合地方營商環(huán)境優(yōu)化，推進涉企事項盡可能網(wǎng)上辦理，加大對困難企業(yè)的幫扶和救助力度。

　　對于因疫情沖擊出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)困難的企業(yè)，應(yīng)積極拓寬其融資渠道，降低融資成本，貫徹好中央的相關(guān)政策，切實提升小微企業(yè)的生存能力和競爭力，保障好經(jīng)濟的基本盤，進而促進就業(yè)保障。

　　同時，要促進政策公平，既要確保應(yīng)該享受政策的企業(yè)應(yīng)享盡享，又要避免不該享受政策的企業(yè)不能享受相應(yīng)政策。

　　（作者單位：中國財政科學研究院財政與國家治理研究中心）