新中國成立后，受高度集中的計劃經濟體制的影響，我國城市管理一度實行的是以“單位制”為主以“街居制”為輔的“雙重治理結構”。社會治理和公共服務的主要承擔者不是“街道”，而是一個個相對封閉且為國家所有的“單位”。大部分社會成員的個人事務，如就業、教育、婚育、醫療、矛盾調解、思想教育均在單位內完成，可以說，社會治理的重心在單位而不在屬地街道和居委會。

　　改革開放以來的經濟變革不僅塑造了經濟發展奇跡，也深刻改變了計劃經濟體制下的社會結構及國家對社會的治理機制。原有的“雙重治理結構”在三種巨大力量的沖擊下逐步瓦解。

　　第一是市場化的力量。國有企業改制和民營經濟快速發展解構了“單位”一統天下的局面，造就了大量的、國家行政控制之外的“單位”。經濟獨立使得這些“單位”不再承擔計劃經濟條件下國有企業所承擔的管理和服務職能，而以“社會化”的名義將之讓渡給地方政府系統承擔，因此個人對國家單位的直接依附性開始降低。

　　第二是城市化的力量。上世紀80年代以來，中國城市化幾乎以每年一個百分點的速度快速推進，原有僵化的戶籍制度隨之轉型變革，大量人口特別是流動人口向城市聚集，人口密度迅速提高，社會管理任務和難度呈幾何級數上升，而“單位”已無法再吸納和化解這些人口和事務，客觀上要求本處于從屬地位的屬地組織（街居）擔負更多社會管理責任。

　　第三是社會化的力量。國家允許并扶持各類行業協會、學會等社會組織發展，甚至通過購買服務等方式幫助其生長壯大，原來被封閉的社會空間逐步打開，公民通過新的載體——社會組織參與到公共事務和社會治理中來，社會治理的主體也由單一的國家（包括政黨與政府）擴展為多種社會主體。

　　“雙重治理結構”的解體客觀上要求國家在基層治理層面尋找新的組織化載體和路徑，以街道、居委會等為主體結構的基層政權正好擔負起了這樣的歷史責任。我們看到，正是從上世紀90年代中期開始，在一些地方，加強社區管理和服務能力開始被提上國家基層政權建設的重要議程。為配合這一變遷，上海這樣的大城市開始構建“兩級政府、三級管理”，推動城市管理的資源、權力和責任向區政府及其以下層面移動。這個過程其實可以說明，社會治理重心下移是上世紀90年代以來國家治理體系因應社會轉型和社會結構變遷所采取的一種組織性調整。

　　20年來，“單位重心”向“基層重心”的轉換一直在持續，“街居制”的職能、責任、規模、人員和財力都在不斷擴大，其在基層社會治理中的作用相比計劃經濟時代有了重大提升。但另一方面，這一過程也并非是完全單一線性的。由于一些制度安排以及橫向監督的制度缺失，資源和權力常常處于“收”和“放”的張力中，當強調“活力”時，權力會一定程度上下放給基層，而當強調“規范”時，權力又會通過“條線”進行上收。如此起伏，以保證基層“有權、有人、有力”為目標的治理重心下移并未完全到位，基層政權“小馬拉大車”、人才缺乏、組織虛弱渙散的現象并不鮮見。在許多大城市的城鄉結合地區，甚至出現基層政權超負荷運作、社會脫序以及公共服務資源嚴重匱乏的現象。

　　在這種歷史背景下，新時代推進社會治理重心下移就不能重走簡單擴充基層人員編制和隊伍的老路，應該在切實“放權、放人、放資源”的基礎上，就一些深層次的體制機制問題著力謀劃、探索和突破。在我看來，可以著重從以下幾方面入手：一是通過重心下移彌補“單位制”消解后的地方治理空白，特別是自主性治理架構的缺失，形成政府治理和社會調節、居民自治良性互動；二是通過重心下移彌補“條塊分割”造成的管理縫隙，克服管理“碎片化”傾向，有效整合資源、形成合力，構建簡約高效的基層管理體制；三是通過重心下移彌補基層共同體的缺失，重塑基層社會的公共理性和公共精神，推動基層公共空間的良性生長和發展。

　　（作者：上海師范大學行政管理系主任、教授）