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　　作者：蔡昉《光明日報》（2019年03月26日11版）

　　2018年7月31日中共中央政治局會議要求，做好穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期工作，穩(wěn)就業(yè)居于首位。2018年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議要求，要全面正確把握宏觀政策、結(jié)構(gòu)性政策、社會政策取向，確保經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間。今年的《政府工作報告》首次將就業(yè)優(yōu)先政策置于宏觀政策層面，旨在強(qiáng)化各方面重視就業(yè)、支持就業(yè)的導(dǎo)向。

　　這個安排和導(dǎo)向具有十分重要的政策含義。首先，在各項政府工作中給予就業(yè)更加突出的位置，在宏觀政策中賦予就業(yè)更高的優(yōu)先序。其次，把就業(yè)穩(wěn)定作為宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的主要內(nèi)容，宏觀政策的目標(biāo)更加明確，目標(biāo)與手段更加統(tǒng)一，積極就業(yè)政策也更具可操作性。最后，適合我國當(dāng)前就業(yè)形勢的需要，與之相應(yīng)的理念轉(zhuǎn)變和機(jī)制調(diào)整恰逢其時。把就業(yè)放在“六穩(wěn)”之首、置于宏觀政策層面，標(biāo)志著按照以人民為中心的發(fā)展思想，著力解決變化了的我國社會主要矛盾，宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)正在從“保增長，穩(wěn)就業(yè)”向“保就業(yè)，穩(wěn)民生”轉(zhuǎn)變。

　　1、歷史回顧：積極就業(yè)政策的完善與升級

　　在二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，勞動年齡人口和經(jīng)濟(jì)活動人口增長較快，勞動力市場上供大于求是常態(tài)。擴(kuò)大就業(yè)更多依賴經(jīng)濟(jì)增長來帶動，決定了以增長速度目標(biāo)代替就業(yè)擴(kuò)大目標(biāo)的政策理念，有其歷史的合理性。隨著潛在增長率的下降，以及人口紅利的消失，經(jīng)濟(jì)增長并不自動帶來就業(yè)擴(kuò)大，不同政策導(dǎo)向下的增長類型可以帶來不盡相同的就業(yè)效果。把實現(xiàn)充分就業(yè)的目標(biāo)以及勞動力市場各類信號納入宏觀經(jīng)濟(jì)政策抉擇中予以考量、決策和執(zhí)行，積極就業(yè)政策的目標(biāo)和底線更加清晰、可操作，民生也可以得到更好保障。

　　在20世紀(jì)90年代中期以前，我國勞動力配置的市場化程度很低，宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控目標(biāo)中沒有明確的就業(yè)要求，貨幣政策和財政政策的官方表述中都沒有單獨(dú)提到就業(yè)目標(biāo)。在一定程度上，這與當(dāng)時的勞動力供求狀況是相適應(yīng)的。在二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，勞動年齡人口和經(jīng)濟(jì)活動人口增長較快，勞動力市場上供大于求是常態(tài)。因此，由于經(jīng)濟(jì)增長有一個既定的并假設(shè)不變的就業(yè)彈性（即一定的GDP增長率帶來的就業(yè)擴(kuò)大幅度），人們常常觀察到的是就業(yè)擴(kuò)大更多地依靠經(jīng)濟(jì)增長速度，因此，以經(jīng)濟(jì)增長帶動就業(yè)這個情況，決定了以增長速度目標(biāo)代替就業(yè)擴(kuò)大目標(biāo)的政策理念，有其歷史的合理性。

　　20世紀(jì)90年代后期，我國經(jīng)歷了較嚴(yán)峻的就業(yè)沖擊和深刻的勞動力市場改革，中央于21世紀(jì)初提出實施積極就業(yè)政策，2002年黨的十六大報告提出，實行促進(jìn)就業(yè)的長期戰(zhàn)略和政策，將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、增加就業(yè)、穩(wěn)定物價和保持國際收支平衡設(shè)為宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)。我們不妨認(rèn)為，我國自此形成了“積極就業(yè)政策1.0”。這意味著，政府和社會在關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長與就業(yè)擴(kuò)大二者之間關(guān)系的認(rèn)識上實現(xiàn)了一個突破，即經(jīng)濟(jì)增長并不自動帶來就業(yè)擴(kuò)大，不同政策導(dǎo)向下的增長類型可以帶來不盡相同的就業(yè)效果。

　　在2008—2009年應(yīng)對國際金融危機(jī)的過程中，黨中央和國務(wù)院提出實施更加積極的就業(yè)政策，標(biāo)志著就業(yè)政策的優(yōu)先序得以進(jìn)一步提升。2012年，黨的十八大提出實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和更加積極的就業(yè)政策。自此開始，政府穩(wěn)定就業(yè)的政策內(nèi)容更加充實，政策工具也更加豐富，各部門實施就業(yè)政策時的協(xié)調(diào)性也得到進(jìn)一步改善。因此，可以將這個階段的就業(yè)政策體系稱作“積極就業(yè)政策2.0”。

　　2008年國際金融危機(jī)以來，中國的勞動力供求格局發(fā)生了根本性的變化，二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段上勞動力無限供給的特征正在消失，勞動力短缺現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致中國經(jīng)濟(jì)增長與就業(yè)的關(guān)系既不同于以往，也與其他國家不同。觀察2008—2017年間實際GDP增長率和失業(yè)率的數(shù)據(jù)，可以看到，絕大多數(shù)新興經(jīng)濟(jì)體的增長率在2009年都發(fā)生大幅跌落，同時失業(yè)率驟升，隨后增長率與失業(yè)率呈逆向變化關(guān)系。唯獨(dú)中國的經(jīng)濟(jì)減速相對平緩，失業(yè)率也沒有顯著變化，自2012年以來，中國經(jīng)濟(jì)增長率穩(wěn)定下行，與此同時，失業(yè)率始終穩(wěn)定在低水平上。

　　怎么理解我國經(jīng)濟(jì)增長持續(xù)下行與勞動力短缺并存這一現(xiàn)象，兩者究竟孰為因孰為果呢？很顯然，用經(jīng)濟(jì)減速來解釋勞動力短缺在邏輯上是講不通的，唯一的解釋是，由于人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了逆轉(zhuǎn)性變化——勞動年齡人口于2010年從正增長轉(zhuǎn)為負(fù)增長，導(dǎo)致勞動力供給減少，使以往支撐高速增長的與人口相關(guān)的因素都發(fā)生了變化。筆者估算，中國經(jīng)濟(jì)潛在增長率在2010年之前的30余年中，大約為年平均10%，在人口紅利轉(zhuǎn)折點(diǎn)之后，分別下降到“十二五”時期的年均7.55%和“十三五”時期的年均6.20%。

　　中央提出“做好穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期工作”，并把穩(wěn)就業(yè)作為“六穩(wěn)”之首，有關(guān)部門也出臺了更加具體而精準(zhǔn)的穩(wěn)就業(yè)措施，意味著開啟“積極就業(yè)政策3.0”的時機(jī)已經(jīng)成熟。特別是，政府已啟用城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率統(tǒng)計，發(fā)布的數(shù)據(jù)也被證明與其他勞動力市場指標(biāo)具有一致性。因此，通過對積極就業(yè)政策在宏觀政策工具箱中位置的調(diào)整，即把實現(xiàn)充分就業(yè)的目標(biāo)以及勞動力市場各類信號納入宏觀經(jīng)濟(jì)政策抉擇中予以考量、決策和執(zhí)行，積極就業(yè)政策就可以得到真正落實，如此一來，宏觀經(jīng)濟(jì)政策終極目標(biāo)和底線更加清晰、可操作，民生也得到了更好的保障。

　　2、理論解釋：將就業(yè)信息納入宏觀政策依據(jù)有利于健全宏觀經(jīng)濟(jì)政策的反周期調(diào)節(jié)功能

　　中國經(jīng)濟(jì)潛在增長率自2010年以來已顯著降低，實際GDP增長速度也相應(yīng)降低，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的特征之一。因此，宏觀調(diào)控需要區(qū)分是潛在增長率下降導(dǎo)致的自然增速下行，還是需求側(cè)沖擊導(dǎo)致的周期性經(jīng)濟(jì)減速。若仍根據(jù)實際經(jīng)濟(jì)增速調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，不對潛在增長率做出判斷，就有可能反應(yīng)過度。因此，直接觀察反映就業(yè)狀況的指標(biāo)如調(diào)查失業(yè)率，看是否發(fā)生超出自然失業(yè)率之外的周期性失業(yè)，是更加科學(xué)可靠的判斷依據(jù)。

　　在市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)增長不可避免會發(fā)生周期性波動，出于穩(wěn)定和改善民生的需要，政府需要對增長的波動性進(jìn)行宏觀調(diào)控。一般來說，經(jīng)濟(jì)增長不是越快越好，而是要看是否符合潛在增長率，而后者是由生產(chǎn)要素供給狀況和生產(chǎn)率提高速度決定的。就業(yè)狀況和價格水平從兩端反映經(jīng)濟(jì)增長的健康狀況，對應(yīng)的指標(biāo)分別是失業(yè)率和通貨膨脹率。宏觀經(jīng)濟(jì)政策主要就是依據(jù)這兩個指標(biāo)，實施旨在反周期的相機(jī)調(diào)控，以平抑經(jīng)濟(jì)增長的波動性。

　　宏觀經(jīng)濟(jì)狀況與增長速度、失業(yè)率和通貨膨脹率的關(guān)系通常有三種情形，分別要求不同的宏觀經(jīng)濟(jì)政策取向和力度。第一，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長速度與潛在增長率保持一致的時候，既不會發(fā)生周期性失業(yè)，通貨膨脹率也保持在可接受的水平，經(jīng)濟(jì)增長處于合理區(qū)間。這時，宏觀經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)該保持中性。第二，如果經(jīng)濟(jì)增長速度超過潛在增長率，則會拉高通貨膨脹率以及資產(chǎn)價格，意味著經(jīng)濟(jì)過熱，宏觀經(jīng)濟(jì)政策需要從緊。第三，一旦經(jīng)濟(jì)增長速度低于潛在增長率，生產(chǎn)要素得不到充分利用，則會出現(xiàn)周期性失業(yè)現(xiàn)象，也意味著經(jīng)濟(jì)遇冷，宏觀經(jīng)濟(jì)政策需要轉(zhuǎn)向?qū)捤桑�必要時還要加大刺激力度。

　　為了強(qiáng)調(diào)保障民生的重要性，在中央文件及各種重要的政策表述中，一直都把確立和實現(xiàn)就業(yè)目標(biāo)作為一項民生保障的要求歸入社會政策的范疇。這樣做，使得就業(yè)的重要性在政策表達(dá)中得到最高的體現(xiàn)，就業(yè)政策的優(yōu)先地位相應(yīng)得到保障，也便于考核各級地方政府的相關(guān)工作，起到了穩(wěn)民生、惠民生的積極作用。然而，如果不能把就業(yè)政策納入宏觀經(jīng)濟(jì)政策層面，特別是貨幣政策的運(yùn)用方向及出臺時機(jī)未能把勞動力市場信號作為依據(jù)，就會導(dǎo)致穩(wěn)就業(yè)措施在宏觀調(diào)控政策工具箱中的位置不恰當(dāng)，在實施中與貨幣政策和財政政策銜接不夠緊密，就業(yè)目標(biāo)的優(yōu)先序也容易在實施中被忽略，有時甚至被保增長的要求所代替。

　　在市場經(jīng)濟(jì)條件下，反映勞動力市場狀況的指標(biāo)如失業(yè)率，是宏觀經(jīng)濟(jì)的充分信息指標(biāo)和宏觀調(diào)控政策的實施依據(jù)。長期以來，統(tǒng)計部門公布的這類指標(biāo)是城鎮(zhèn)登記失業(yè)率，由于這個指標(biāo)統(tǒng)計的范圍較小，對勞動力市場狀況的反映既不甚敏感也不夠全面，十分有限的波動性使其難以作為宏觀經(jīng)濟(jì)政策的依據(jù)，所以一直以來，調(diào)控部門主要還是依據(jù)通貨膨脹率和GDP增速來判斷宏觀經(jīng)濟(jì)。也就是說，有關(guān)就業(yè)狀況的信息沒有直接進(jìn)入宏觀調(diào)控決策的考慮，導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)政策的不完善。為了進(jìn)一步說明這個問題，我們可以從三個角度，認(rèn)識以城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控依據(jù)的意義。

　　第一，通過穩(wěn)就業(yè)實現(xiàn)穩(wěn)民生，是比穩(wěn)增長更優(yōu)先的目標(biāo)，是以人民為中心的發(fā)展思想在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中的更直接體現(xiàn)。雖然失業(yè)率與通貨膨脹率之間存在著如菲利普斯曲線所表示的替代性關(guān)系，政策需要在兩者之間取得盡可能合意的平衡，然而也有研究表明，高失業(yè)率對人民總體幸福感的傷害比高通脹率高一倍。因此，在宏觀經(jīng)濟(jì)政策中給予就業(yè)更高的權(quán)重，對于保障民生具有事半功倍的功效。

　　第二，在潛在增長率穩(wěn)定不變的情況下，經(jīng)濟(jì)增長速度與就業(yè)擴(kuò)大之間有一個相對穩(wěn)定的數(shù)量關(guān)系，被稱為增長的就業(yè)彈性。然而，一旦潛在增長率發(fā)生變化，就業(yè)彈性也會改變，就難以由先驗的增長速度判斷是否充分就業(yè)。例如，如果潛在增長率是9%而實際增長率只有7%，就意味著存在增長缺口，增長速度不足以實現(xiàn)充分就業(yè)，這時就需要實施刺激性宏觀政策。而如果潛在增長率下降到7%并且實際增長率也達(dá)到了7%，則不存在增長缺口，就是充分就業(yè)的增長，因而無須實施刺激性政策。因此，將就業(yè)信息納入宏觀政策依據(jù)，可以實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的升級。

　　如前所述，隨著長期以來支撐經(jīng)濟(jì)高速增長的人口紅利的消失，中國經(jīng)濟(jì)潛在增長率在進(jìn)入本世紀(jì)第二個十年以來已顯著降低，實際GDP增長速度也相應(yīng)降低，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的特征之一。在經(jīng)濟(jì)增長減速成為趨勢的情況下，需要區(qū)分究竟是潛在增長率下降導(dǎo)致的自然增速下行，還是需求側(cè)沖擊導(dǎo)致的周期性減速。如果仍如以往，根據(jù)實際經(jīng)濟(jì)增長速度調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，而不對潛在增長率做出判斷，就有可能反應(yīng)過度。直接觀察反映就業(yè)狀況的指標(biāo)如調(diào)查失業(yè)率，看是否發(fā)生超出自然失業(yè)率之外的周期性失業(yè)，是更加科學(xué)可靠的判斷依據(jù)。

　　調(diào)查失業(yè)率是國際勞工組織推薦并為很多國家采納的指標(biāo)，調(diào)查口徑和方法比較嚴(yán)謹(jǐn)，也便于進(jìn)行國際比較。我國統(tǒng)計部門經(jīng)過多年的勞動力市場調(diào)查實踐，逐漸完善了城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率的統(tǒng)計，并于近年開始公布。根據(jù)各方面信息的比照和分析，表明這個指標(biāo)與其他勞動力市場信息具有一致性，也可以得到宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的相互印證，因而具備了作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控基本參數(shù)的條件。由此也可見，隨著把就業(yè)優(yōu)先政策納入宏觀政策層面，積極就業(yè)政策進(jìn)入3.0時代，宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策體系相應(yīng)得到了升級，功能更加健全和完善。

　　3、現(xiàn)狀分析：如何認(rèn)識我國當(dāng)前的就業(yè)形勢

　　自然失業(yè)率對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)增速是能夠?qū)崿F(xiàn)充分就業(yè)的增長率，周期性失業(yè)率是指崗位不足導(dǎo)致勞動力得不到充分利用情況下的失業(yè)水平。我國當(dāng)前5%的失業(yè)水平可以被看作是自然失業(yè)率。自然失業(yè)率更重要的功能是，在尚未發(fā)生周期性失業(yè)現(xiàn)象的時候，宏觀經(jīng)濟(jì)政策就要枕戈待旦，以自然失業(yè)率為基準(zhǔn)點(diǎn)，密切關(guān)注勞動力市場動態(tài)。一旦實際失業(yè)率超過自然失業(yè)水平，意味著經(jīng)濟(jì)增長偏離潛在增長水平，此時便是宏觀經(jīng)濟(jì)政策手段刀槍出鞘的時機(jī)。

　　今年的《政府工作報告》中指出，2018年城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率為5%左右，實現(xiàn)了比較充分的就業(yè)。這個數(shù)字表明了什么樣的勞動力市場狀況呢？我們先來解釋一下勞動者的幾種勞動力市場狀態(tài)、失業(yè)率的幾個構(gòu)成部分及其性質(zhì)。

　　一般來說，潛在的勞動者（如16歲以上勞動年齡人口）分別會處于就業(yè)、失業(yè)和退出勞動力市場三種狀態(tài)。其中，勞動者處于失業(yè)狀態(tài)又分別由三種因素造成。第一是結(jié)構(gòu)性因素。雖然這時的勞動力市場上存在著空缺崗位，但是由于尋職者的技能與崗位需求不相適應(yīng)，勞動者需要經(jīng)過培訓(xùn)，其能力才能與崗位匹配，其間這些人則處于結(jié)構(gòu)性失業(yè)狀態(tài)。第二是摩擦性因素。同樣，在存在著空缺崗位的情況下，由于信息傳遞不暢通和市場功能的局限，勞動者與崗位之間的銜接也有時間上的遲滯，其間這些人則處于摩擦性失業(yè)狀態(tài)。由于這兩種情形下的失業(yè)與宏觀經(jīng)濟(jì)狀況沒有直接的關(guān)系，并且無論何時何地，或多或少總是存在的，因此兩者合稱為自然失業(yè)。第三是周期性因素。即由于宏觀經(jīng)濟(jì)波動造成實際失業(yè)率攀升到自然失業(yè)水平之上，就是崗位不足導(dǎo)致勞動力得不到充分利用情況下的周期性失業(yè)。

　　雖然我國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率只是近年來才開始陸續(xù)發(fā)布，但根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行估算，也可以大體了解該指標(biāo)在20世紀(jì)90年代中期以來的變化情況。2000年，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率達(dá)到最高點(diǎn)即大約7.6%，隨后便逐年降低。2008年以來在經(jīng)濟(jì)增長沒有大的起伏的情況下，調(diào)查失業(yè)率始終保持在5%左右。雖然2012年以來經(jīng)濟(jì)增長呈現(xiàn)平穩(wěn)的下行趨勢，但由于減速源于伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段變化出現(xiàn)的潛在增長率降低，因而實際增長率與潛在增長率總體是相符的，沒有出現(xiàn)增長缺口。此外，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率在2018年各月份也是圍繞5%波動的，因此，5%的失業(yè)水平可以被看作是自然失業(yè)率。

　　按照宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的定義，充分就業(yè)狀態(tài)不是指失業(yè)率為零，而是保持在自然失業(yè)率水平上，與此對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)增長速度即為充分就業(yè)的增長率。從部分城市公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)采集的崗位供求信息，也可以為當(dāng)前就業(yè)比較充分這個結(jié)論提供進(jìn)一步印證：人力資源和社會保障部門發(fā)布的數(shù)字顯示，截至2018年12月，勞動力市場上的崗位需求數(shù)仍然明顯大于求職人數(shù)，“求人倍率”（即崗位需求數(shù)與求職人數(shù)之比）達(dá)到1.27，為有該數(shù)據(jù)記錄以來的最高水平，而且仍呈現(xiàn)走高的勢頭。從更直接的觀察可見，當(dāng)前勞動力市場上既存在著普遍的勞動力短缺，也不乏結(jié)構(gòu)性和摩擦性就業(yè)困難。

　　當(dāng)然，自然失業(yè)率并非注定一成不變，而是可以通過完善勞動力市場功能和采用相關(guān)促進(jìn)就業(yè)的政策予以降低。不過，自然失業(yè)率更重要的功能是，在尚未發(fā)生周期性失業(yè)現(xiàn)象的時候，宏觀經(jīng)濟(jì)政策就要枕戈待旦，以自然失業(yè)率為基準(zhǔn)點(diǎn)，密切關(guān)注勞動力市場動態(tài)，一旦實際失業(yè)率超過自然失業(yè)水平，意味著經(jīng)濟(jì)增長偏離潛在增長水平，便是宏觀經(jīng)濟(jì)政策手段刀槍出鞘的時機(jī)。

　　4、實踐運(yùn)用：穩(wěn)定就業(yè)和宏觀調(diào)控的政策應(yīng)對

　　一旦確定當(dāng)前5%這個失業(yè)水平為自然失業(yè)率，宏觀經(jīng)濟(jì)政策以及置于宏觀政策層面的積極就業(yè)政策，便能夠以此為基準(zhǔn)加以實施。具體來說，我們應(yīng)從降低自然失業(yè)率、防范和應(yīng)對周期性失業(yè)、完善社會保障制度的托底功能幾個方面，有針對性地采用或準(zhǔn)備采用相應(yīng)的政策工具，做到精準(zhǔn)對癥，以取得穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)增長和穩(wěn)民生的效果。

　　首先，運(yùn)用積極就業(yè)政策應(yīng)對結(jié)構(gòu)性和摩擦性就業(yè)困難，降低自然失業(yè)率。在推動全方位對外開放和深化經(jīng)濟(jì)體制改革的過程中，各類經(jīng)營主體將面臨更多的來自國內(nèi)外的市場競爭；在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過程中，降低債務(wù)率、杠桿率任重道遠(yuǎn)，處置僵尸企業(yè)的力度將加大；在調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和轉(zhuǎn)換增長動能中，提高全要素生產(chǎn)率和競爭能力，企業(yè)需要經(jīng)歷創(chuàng)造性破壞的洗禮。伴隨所有這些變化，都會造成部分勞動者主動或被動離開原就業(yè)崗位的情況，因而要經(jīng)歷一個轉(zhuǎn)崗的過程。在離開前一個崗位之后，到找到下一個崗位之前，或者新成長勞動力進(jìn)入就業(yè)市場的時候，他們常常會遇到兩類失業(yè)或就業(yè)困難。

　　一類情況是，面對下一個可能的就業(yè)崗位，轉(zhuǎn)崗勞動者的技能不適應(yīng)。特別是，中國經(jīng)濟(jì)在轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動的高質(zhì)量發(fā)展過程中，技術(shù)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)快速變化，技能與崗位不匹配的現(xiàn)象越來越突出，勞動者容易陷入結(jié)構(gòu)性失業(yè)或遭遇結(jié)構(gòu)性就業(yè)困難。積極就業(yè)政策應(yīng)該從職業(yè)教育和技能培訓(xùn)入手，幫助提高勞動者的人力資本，努力縮短結(jié)構(gòu)性失業(yè)的過程。由此延伸出來的一個積極就業(yè)政策理念是：教育應(yīng)該更加著眼于認(rèn)知能力、非認(rèn)知能力和學(xué)習(xí)能力等軟技能的培養(yǎng)，使新一代勞動者適應(yīng)第四次工業(yè)革命的新特點(diǎn)和大趨勢。

　　另一類情況是，勞動力市場功能并不總是健全、完備的，因而勞動者在轉(zhuǎn)崗過程中會經(jīng)歷一段摩擦性失業(yè)時間，或遭遇摩擦性就業(yè)困難。中國勞動力市場發(fā)育時間較短，連接勞動力供求雙方的市場功能存在缺陷，同時還存在著體制性障礙和就業(yè)歧視，因而這類失業(yè)現(xiàn)象或就業(yè)困難比較普遍。從勞動者的角度來看，尋職能力不強(qiáng)，技能選擇范圍窄，對新崗位的適應(yīng)性差，也是產(chǎn)生摩擦性失業(yè)的原因。因此，積極就業(yè)政策的基本功能，就是推動勞動力市場發(fā)育，加強(qiáng)勞動法規(guī)的執(zhí)行力，完善勞動力市場制度，有針對性地加強(qiáng)信息發(fā)布和崗位中介等公共就業(yè)服務(wù)。當(dāng)前，特別要注重應(yīng)用現(xiàn)代化信息技術(shù)手段，提高勞動力市場效率和匹配度。

　　其次，適時運(yùn)用宏觀經(jīng)濟(jì)政策的反周期調(diào)節(jié)手段，防范和應(yīng)對周期性失業(yè)。中國發(fā)展仍然處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，也面臨著嚴(yán)峻復(fù)雜的形勢。在經(jīng)濟(jì)基本面長期向好趨勢不變的情況下，外部環(huán)境有著諸多不確定性。除了反全球化逆流、中美經(jīng)貿(mào)摩擦、全球經(jīng)濟(jì)減速等現(xiàn)實的風(fēng)險之外，還存在著一系列未可預(yù)見的風(fēng)險，都可能釀成黑天鵝事件和灰犀牛事件。一旦來自內(nèi)部或外部的因素，從供給側(cè)或需求側(cè)沖擊中國經(jīng)濟(jì)，就有可能把經(jīng)濟(jì)增長率拉低到潛在增長率以下，形成較大的增長缺口，相應(yīng)會出現(xiàn)周期性失業(yè)現(xiàn)象，警戒性的信號就是城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率顯著超過5%。這時就需要運(yùn)用恰當(dāng)?shù)呢泿耪�策和財政政策手段，進(jìn)行逆周期調(diào)控，使經(jīng)濟(jì)增長速度回歸潛在增長率，使失業(yè)率降回到充分就業(yè)水平。

　　最后，完善社會保障制度的托底功能，確保民生鏈條正常運(yùn)轉(zhuǎn)。自然失業(yè)與周期性失業(yè)并非截然分離的，在周期性失業(yè)比較嚴(yán)重的時候，結(jié)構(gòu)性失業(yè)和摩擦性失業(yè)也會加劇。因此，在運(yùn)用宏觀經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)對周期性失業(yè)取得總量效果的同時，積極就業(yè)政策的實施應(yīng)該更加精準(zhǔn)到位，特別要關(guān)注各級各類畢業(yè)生、退役軍人、農(nóng)民工和新業(yè)態(tài)的從業(yè)者等群體面臨的就業(yè)困難。即便如此，仍然會有一些特殊困難人群，會被遺漏在政策手段的覆蓋之外，因此需要未雨綢繆，密織一個牢固的社會安全網(wǎng)絡(luò)，在關(guān)鍵時刻進(jìn)行最后的兜底保障。

　　（作者：蔡昉，系中國社會科學(xué)院副院長）