今年的政府工作報告有不少新提法和新亮點，其中一個是“將就業(yè)優(yōu)先政策置于宏觀政策層面”。這一新的表述，蘊含多重意義，必將帶來深遠影響。

　　就業(yè)是民生之本，是最大的民生，將就業(yè)置于優(yōu)先地位，讓人們能就業(yè)，就好業(yè)，這與我們黨執(zhí)政為民的理念是高度一致的，是以人民為中心的發(fā)展思想的具體體現。為什么要將就業(yè)優(yōu)先政策置于宏觀政策層面？多數的觀點認為，這與當前及未來一段時間的就業(yè)壓力大有關系。確實，正如李克強總理在今年人大會閉幕后回答中外記者提問時所說，在中國現代化進程中，就業(yè)會始終是一個巨大的壓力。根據有關測算，未來幾年，我國城鎮(zhèn)每年新增勞動力在1500萬人以上，此外每年還有幾百萬的農民工需要進城就業(yè)，要解決好這么多人的就業(yè)問題，任務的艱巨性可想而知。而且，我國經濟增長速度下行，供給側結構性改革繼續(xù)推進，國際經貿環(huán)境的不確定性增加，以及機械化、自動化和智能化的加速推行，都無疑會放大就業(yè)壓力。因此，動員各方面力量，更加重視就業(yè)問題，把就業(yè)擺在更加突出的位置，更好地解決就業(yè)問題，成為一項緊迫的任務。

　　但將就業(yè)從民生層面提升到宏觀政策層面，至少還有另外一個考量，那就是經濟增長。傳統(tǒng)的經濟理論認為，經濟增長是決定就業(yè)的主要因素。雖然增長的就業(yè)彈性——就業(yè)增長率與經濟增長率的比值，即經濟增長每變化一個百分點所對應的就業(yè)數量變化的百分比——會有變化，相同的經濟增長速度并不一定會帶來相同規(guī)模的就業(yè)，但總體來看，經濟增長是擴大就業(yè)的前提。我國在相當長的一段時間里，也是把經濟增長當作首要目標來追求的。但實際上，就業(yè)也是促進經濟增長和結構轉型的重要力量。古典經濟學家認為，勞動是財富之父，勞動創(chuàng)造價值，同我們現在所說就業(yè)是財富之源，道理是一樣的。換句話說，勞動就業(yè)也是經濟增長的前提，就業(yè)與增長互為因果。此外，我國現在已進入經濟高質量發(fā)展階段，與高速增長階段相比，現階段的經濟增長更依賴于創(chuàng)新，更依賴于全要素生產率的提高，更依賴于人力資本紅利的增加。最近20年來，我國各級各類教育得到了長足發(fā)展，勞動者受教育年限大幅度提高，人力資本存量顯著增加，這是創(chuàng)新的重要源泉。可以預期，隨著教育被定位于“國之大計、黨之大計”，我國勞動者的受教育程度和技能將會得到進一步的提升。這一更高水平的人力資本存量如果能夠最大可能地實現真實就業(yè)，無疑會進一步推動創(chuàng)新，從而提高全要素生產率，并最終實現更高水平的增長。因此，解決好就業(yè)問題，既事關民生，也事關供給側結構性改革和經濟的高質量發(fā)展。

　　作為一種宏觀政策，就業(yè)優(yōu)先政策的體系構建應該包括哪些內容呢？從目前的實踐來看，至少包括以下幾個方面：一是就業(yè)崗位創(chuàng)造政策，即支持微觀主體創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。比如根據2018年12月國務院印發(fā)的《關于做好當前和今后一個時期促進就業(yè)工作的若干意見》，未來將加大創(chuàng)業(yè)擔保貸款支持力度，符合條件的個人和小微企業(yè)，可分別申請最高不超過15萬元和300萬元的創(chuàng)業(yè)擔保貸款。二是就業(yè)崗位維持政策，即降低企業(yè)成本，鼓勵企業(yè)在遇到困難時不要裁員或少裁員。比如根據前述《意見》，對不裁員或少裁員的參保企業(yè)，可返還其上年度實際繳納失業(yè)保險費的50％。三是就業(yè)崗位匹配政策，即促進勞動者與用人單位之間更好匹配的政策，比如降低工作搜尋成本、降低勞動力流動成本、使崗位需求信息更公平更高效共享等方面的政策。四是就業(yè)幫扶政策，即鼓勵企業(yè)更多地聘用就業(yè)困難人員，比如今年的政府工作報告提出，對招用農村貧困人口、城鎮(zhèn)登記失業(yè)半年以上人員的各類企業(yè)，三年內給予定額稅費減免。五是職業(yè)技能提升政策，即使勞動者的技能不斷提高和改進，以更好地適應勞動力市場變化和產業(yè)轉型升級，比如今年的政府工作報告提出，從失業(yè)保險基金結余中拿出1000億元，用于1500萬人次以上的職工技能提升和轉崗轉業(yè)培訓。如果從比較長的周期來看，職業(yè)教育乃至整個教育的改革和發(fā)展，也可看成是就業(yè)優(yōu)先政策的一個重要組成部分。六是就業(yè)質量提升政策，即使就業(yè)質量隨經濟社會發(fā)展而不斷提升，推動勞動年齡人口實現更高質量的就業(yè)，比如為了防止和糾正就業(yè)中的性別歧視，今年2月人社部、教育部等九部門印發(fā)了《關于進一步規(guī)范招聘行為促進婦女就業(yè)的通知》，對招聘過程中的就業(yè)性別歧視表現做了具體規(guī)定，并明確要求用人單位、人力資源服務機構不得有就業(yè)歧視行為，對違背者給予相應的處罰。上述這些政策貫穿于就業(yè)過程的始終，并依具體情況而不斷進行調整。

　　將就業(yè)優(yōu)先政策置于宏觀政策層面，這涉及到就業(yè)優(yōu)先政策和財政政策、貨幣政策各自的地位和相互之間的關系問題。財政政策和貨幣政策作為傳統(tǒng)的和廣泛使用的宏觀政策，具有逆周期調節(jié)的特點，即在經濟比較熱的時候，實施緊縮性的財政政策和貨幣政策，比如增加稅收和減少支出，以及提高利率和收縮信貸等，以抑制總需求；在經濟下行的時候，實施擴張性的財政政策和貨幣政策，比如減少稅收和增加支出，以及降低利率和擴大信貸等，以刺激總需求。就業(yè)優(yōu)先政策作為新的宏觀政策，也具有逆周期調節(jié)的特點，比如在經濟下行的時候，實施積極的就業(yè)政策，包括就業(yè)崗位的創(chuàng)造和維持政策，勞動者就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)能力的提升政策等。相比較而言，就業(yè)優(yōu)先政策更強調就業(yè)在宏觀政策中的優(yōu)先地位，比如對經濟熱或冷的判斷，不僅包括經濟增長的維度，更包括就業(yè)的維度；財政政策和貨幣政策的走向及其效果的好壞，不僅要考慮經濟增長速度和經濟結構的變化，更要看就業(yè)狀況的變化。因此，這內在地要求三大政策之間要加強協(xié)調配合，以確保經濟運行在合理區(qū)間，促進經濟社會持續(xù)健康發(fā)展。面對當前的經濟發(fā)展態(tài)勢，我國已明確要求保持宏觀政策連續(xù)性穩(wěn)定性，繼續(xù)實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，同時實施就業(yè)優(yōu)先政策，而且，財政政策和貨幣政策在很大程度上也都是圍繞就業(yè)來進行的。比如今年的大規(guī)模減稅降費和適時降準降息等，主要目的就是要給市場主體減負，緩解企業(yè)融資難融資貴問題，使微觀主體更有活力和競爭力，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位。

　　就就業(yè)優(yōu)先政策本身的實施來看，它與財政政策和貨幣政策一樣，也有一個在區(qū)間調控基礎上加強定向調控和相機調控的問題。政府通過設置“合理區(qū)間”來調控勞動力市場和就業(yè)，是基于經濟社會發(fā)展全盤考慮后的戰(zhàn)略選擇，是針對新時期就業(yè)領域的主要矛盾和關鍵問題主動有所為的集中體現。事實上，在復雜多變的環(huán)境條件下，設定一個就業(yè)增長和失業(yè)率的區(qū)間目標，有利于提高政府在多重約束條件下，采取更加靈活、精準、有效、及時的宏觀政策，使就業(yè)獲得可持續(xù)的增長。定向調控是針對就業(yè)區(qū)間內出現的不同情景，制定清晰的調控政策，進行有針對性的預調微調，更加有的放矢，定向施策，精準發(fā)力。相機調控是根據就業(yè)狀況和各類就業(yè)政策的特點，靈活機動地選擇一種或幾種就業(yè)政策和措施來進行調控，其目的在于防范大規(guī)模失業(yè)的風險，為實現充分而高質量的就業(yè)提供政策保障。

　　（作者：北京師范大學經濟與工商管理學院教授）