新人口形勢(shì)下的“黑戶”問(wèn)題

　　崔樹(shù)義

　　隨著“全面二孩”政策的實(shí)施和新一輪戶籍制度改革的推進(jìn),長(zhǎng)期為坊間議論不休的“黑戶”問(wèn)題終于浮出水面,成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　何謂“黑戶”

　　就狹義亦即從戶籍制度管理的角度來(lái)說(shuō),“黑戶”是指在人口普查中沒(méi)有戶籍資料,沒(méi)有戶口卡(常住人口登記卡),且沒(méi)有身份證的人；從更狹義的角度來(lái)說(shuō),“黑戶”則主要指的是因超生、非婚生育等違法生育而形成的無(wú)戶口人員。而就廣義而言,則指長(zhǎng)期在某一地區(qū)或行業(yè)居住、工作或?qū)W習(xí),但卻不被正式認(rèn)可的人群,如城市里的農(nóng)民工不算城里人,機(jī)關(guān)事業(yè)單位的“編外人員”不算單位人,沒(méi)有學(xué)籍的“借讀生”不算本校生等等。當(dāng)下人們所議論和本文所說(shuō)的“黑戶”,都是指狹義上的無(wú)戶籍人口。

　　“黑戶”究竟知多少

　　關(guān)于中國(guó)目前的“黑戶”規(guī)模,比較統(tǒng)一的說(shuō)法是公安部根據(jù)2010年第六次人口普查宣布的無(wú)戶籍人口數(shù)據(jù),即1300萬(wàn)。其實(shí)嚴(yán)格說(shuō)來(lái),這不是一個(gè)非常嚴(yán)格、準(zhǔn)確的數(shù)字。且不論這5年來(lái)增加了多少“黑戶”,又有多少“黑戶”被“漂白”,單是“六普”時(shí)的漏報(bào)人數(shù)(主要是0-9歲低齡兒童),有學(xué)者認(rèn)為就達(dá)1100多萬(wàn),而這部分人一般都是無(wú)戶籍人口。這就意味著,目前中國(guó)實(shí)際上的“黑戶”人口數(shù)量,要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于1300萬(wàn)。至于究竟有多少,目前可能沒(méi)有哪個(gè)部門(mén)、哪個(gè)人能夠真正說(shuō)清楚。

　　“黑戶”是怎樣產(chǎn)生的

　　雖然“黑戶”現(xiàn)象近來(lái)才成為公眾關(guān)注焦點(diǎn),但其存在卻是久已有之。可以說(shuō),在中國(guó),戶籍制度的歷史有多長(zhǎng),“黑戶”的歷史就有多久。在不同的歷史背景下,“黑戶”的產(chǎn)生原因也多種多樣,概括而言,主要有這樣幾種:一是因戶籍管理與計(jì)劃生育“掛鉤”而導(dǎo)致的“黑戶”。因父母違反計(jì)劃生育政策而不能落戶的新生兒是黑戶人口的主體,約占60%,也是目前計(jì)劃生育政策廣受詬病的主要原因之一。雖然國(guó)家的《人口與計(jì)劃生育法》以及《戶口登記條例》都沒(méi)有規(guī)定違法生育不能登記入戶,但在實(shí)際執(zhí)行中,由于計(jì)劃生育是基本國(guó)策,擁有“一票否決”的特殊地位,違法生育、特別是生育后又沒(méi)有及時(shí)繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的,其新生兒往往被禁止落戶。這里所說(shuō)的“違法生育”包括了超生、未婚生育、違反生育間隔生育等多種情況。二是因當(dāng)事人出于各種原因沒(méi)有主動(dòng)登記而導(dǎo)致的“黑戶”。由于我國(guó)實(shí)行的是戶口申報(bào)制度,而不是自動(dòng)落戶制度,導(dǎo)致一些人由于不知道需要申報(bào)戶口或是由于其他原因不愿意申報(bào)戶口而成為“黑戶”。三是因戶口遷移證丟失而導(dǎo)致的“黑戶”,如大中專學(xué)生畢業(yè)后就業(yè)以及工作人員異地調(diào)動(dòng),在辦理戶口遷移過(guò)程中不慎丟失戶口遷移證。四是其他原因?qū)е碌摹昂趹簟?如戶口登記手續(xù)繁瑣、派出所漏登記、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”或“非轉(zhuǎn)農(nóng)”時(shí)因反復(fù)變更戶籍而導(dǎo)致被“黑戶”等。

　　“黑戶”有哪些弊端

　　目前的“黑戶”現(xiàn)象存續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、范圍廣、影響大,可以說(shuō)是有百害而無(wú)一利。其弊端主要體現(xiàn)在:于國(guó)家,它導(dǎo)致人口底數(shù)不清,使國(guó)家無(wú)法準(zhǔn)確掌握人口信息,影響高層決策,影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；于政府,由于戶口與各種利益捆綁,容易導(dǎo)致一些政府工作人員進(jìn)行“權(quán)利尋租”,滋生腐敗；于社會(huì),由于“黑戶”人口長(zhǎng)期被排斥在主流社會(huì)之外,身份低、收入低,就業(yè)差、地位差,容易導(dǎo)致“黑戶”人口及其利益攸關(guān)人員產(chǎn)生反社會(huì)情緒甚至報(bào)復(fù)社會(huì)心理,影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定,同時(shí)也制約了人口流動(dòng),并給流動(dòng)人口管理帶來(lái)極大的挑戰(zhàn)；于家庭,它影響了家庭的和諧幸福,導(dǎo)致和加劇了一些地區(qū)、尤其是一些落后農(nóng)村地區(qū)家庭的貧困化,并容易造成貧困的代際傳遞；于個(gè)人,它嚴(yán)重侵犯了公民基本權(quán)利,嚴(yán)重影響了社會(huì)公平正義。因?yàn)樵谥袊?guó),戶口之于公民不只是簡(jiǎn)單的一紙戶籍憑證,更是公民身份和公民權(quán)利的依據(jù)和載體,因此一旦淪為沒(méi)有戶籍的“黑戶”,勢(shì)必意味著其公民身份及其相應(yīng)公民權(quán)利的全面喪失:在生活上,“黑戶”人口無(wú)法正常上學(xué)、出行、就業(yè)、參加社保和結(jié)婚生子,可以說(shuō)“黑戶”身份時(shí)時(shí)刻刻在影響著他們生活的方方面面；在心理上,“黑戶”人口普遍自卑心重、缺乏安全感、游離于正常社會(huì)之外；在代際傳遞上,則順理成章地容易形成“黑二代”。

　　“黑戶”問(wèn)題的解決之道

　　廣泛而長(zhǎng)期存在的“黑戶”現(xiàn)象是中國(guó)社會(huì)身上的一顆毒瘤,已經(jīng)給中國(guó)社會(huì)和數(shù)千萬(wàn)計(jì)的中國(guó)人民造成了極大的傷害,逾早割除,逾對(duì)社會(huì)和人民的幸福安康有利。可喜的是,中國(guó)政府已經(jīng)清醒地認(rèn)識(shí)到了“黑戶”現(xiàn)象的種種危害,并決心努力割除之。據(jù)悉,上月下旬召開(kāi)的公安部高層會(huì)議專題研究了解決“黑戶”問(wèn)題,明確了區(qū)別情況、分類解決、分類實(shí)施相關(guān)政策的工作思路,并形成了一個(gè)關(guān)于解決“黑戶”問(wèn)題的意見(jiàn)。本人認(rèn)為,解決“黑戶”問(wèn)題,應(yīng)從高處著眼,低處入手；公安主導(dǎo),部門(mén)聯(lián)動(dòng)；區(qū)別情況、分類對(duì)待。在時(shí)間上宜早不宜遲,在態(tài)度上宜主動(dòng)不宜被動(dòng),在方法上宜徹底根治而不宜頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳。

　　具體來(lái)說(shuō),首先,要從群眾最反感、呼吁廢除聲音最強(qiáng)烈的計(jì)劃生育政策與新生兒落戶掛鉤問(wèn)題著手,立即廢除違法生育與戶籍之間的強(qiáng)制綁定關(guān)系,尤其不能以是否繳納“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”作為能否上戶的標(biāo)準(zhǔn)。在這方面,山東省公安廳2014年2月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范出生登記管理有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定,《出生醫(yī)學(xué)證明》是辦理出生人口戶口登記的法定證件,對(duì)未婚生育、計(jì)劃外生育、超計(jì)劃生育等違反計(jì)劃生育政策的出生人口,絕不允許隨意設(shè)立任何前置程序和附加條件,絕不允許推諉扯皮、久拖不決甚至拒絕受理,絕不允許造成“黑戶”。這可以說(shuō)是在全國(guó)率先為解決“黑戶”問(wèn)題邁出了堅(jiān)實(shí)的一步,相信這種做法很快就會(huì)在全國(guó)普遍化。其次,要進(jìn)一步將上述做法法制化。立法機(jī)關(guān)應(yīng)從源頭上健全完善相關(guān)戶口戶籍法規(guī),嚴(yán)禁非法附加戶口登記條件,并在修訂完善《人口與計(jì)劃生育法》和《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》以及各省市的《人口與計(jì)劃生育條例》時(shí),堅(jiān)決杜絕以任何形式將違法生育與戶口登記掛鉤。第三,戶籍管理部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化居民戶籍接續(xù)、補(bǔ)辦的各種手續(xù),方便居民戶口的遷移和對(duì)接落戶等。第四,應(yīng)加大戶籍政策的宣傳力度,提示、督促?zèng)]有主動(dòng)登記戶口或的人員進(jìn)行戶口登記。第五,應(yīng)改戶口申報(bào)制度為自動(dòng)落戶制度,規(guī)定凡是在中國(guó)出生的公民都自動(dòng)地、無(wú)條件地給予落戶登記,使其獲得公民身份。第六,應(yīng)出臺(tái)嚴(yán)格問(wèn)責(zé)制度,對(duì)于出臺(tái)土政策、刁難群眾落戶,或拒絕給無(wú)戶口人員落戶的有關(guān)人員進(jìn)行追責(zé)。最后,也是最重要、最困難的一步,是要徹底剝離附加在戶籍上的與各種福利,使戶籍制度恢復(fù)其出生登記、身份識(shí)別的本原功能,這不僅可以從根本上根除“黑戶”問(wèn)題產(chǎn)生的土壤,同時(shí),對(duì)于戶籍制度改革,對(duì)于中國(guó)的城市化進(jìn)程,對(duì)于全體國(guó)民享受平等公正的公民待遇,也是一個(gè)極大的促進(jìn)。

　　(作者系山東社會(huì)科學(xué)院人口所所長(zhǎng))