改革開放40年來，我國的宏觀區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)歷過兩次重大轉(zhuǎn)變，一是由均衡發(fā)展向非均衡發(fā)展轉(zhuǎn)變，二是上世紀(jì)90年代后期由非均衡發(fā)展再向區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變。

　　改革開放初期，提升經(jīng)濟(jì)效率、快速實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長成為國家工作重心。借鑒“梯度轉(zhuǎn)移”“增長極”“點(diǎn)軸開發(fā)”等區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，我國“六五”計(jì)劃明確提出“優(yōu)先發(fā)展沿海地區(qū)，通過沿海地區(qū)的發(fā)展帶動(dòng)內(nèi)地發(fā)展”的發(fā)展方向，以充分發(fā)揮沿海地區(qū)在區(qū)位條件、技術(shù)水平、科研能力和管理水平等方面的優(yōu)勢，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極發(fā)展對外貿(mào)易。為此，中央政府除了普遍向地方放權(quán)以調(diào)動(dòng)發(fā)展積極性外，還特別向沿海重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)進(jìn)行政策傾斜，先后在沿海設(shè)立4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)和14個(gè)沿海開放城市。“七五”計(jì)劃進(jìn)一步又把國土劃分為東、中、西三大區(qū)域，明確了先東部、后中部、再西部的發(fā)展順序。

　　20世紀(jì)90年代后期，隨著東西差距日益擴(kuò)大，在兼顧效率與公平原則指引下，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成為重要議題。1999年國家提出“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略，成為推動(dòng)向區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方向轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志。與改革前運(yùn)用行政手段縮小區(qū)域差異的均衡發(fā)展戰(zhàn)略不同，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展更強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)均能充分發(fā)揮市場機(jī)制下的自身優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、共同發(fā)展，達(dá)到逐步縮小地區(qū)差距的目的。

　　黨的十六屆三中全會(huì)提出了“五個(gè)統(tǒng)籌”的發(fā)展方針，強(qiáng)調(diào)既要對戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)區(qū)域有選擇地傾斜，又要對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的重大比例關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)。“十一五”規(guī)劃綱要強(qiáng)調(diào)，要健全區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制，形成合理的區(qū)域發(fā)展格局，并提出繼續(xù)推進(jìn)西部大開發(fā)，振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，促進(jìn)中部地區(qū)崛起，鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展。

　　黨的十八大以來，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)一步受到重視。黨的十八屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，塑造要素有序自由流動(dòng)、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。黨的十九大報(bào)告指出，加大力度支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展，強(qiáng)化舉措推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局，深化改革加快東北等老工業(yè)基地振興，發(fā)揮優(yōu)勢推動(dòng)中部地區(qū)崛起，創(chuàng)新引領(lǐng)率先實(shí)現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。當(dāng)前京津冀城市群、長江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略對優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局意義重大，成為引領(lǐng)中國區(qū)域發(fā)展轉(zhuǎn)型提升的龍頭。

　　縱觀區(qū)域發(fā)展脈絡(luò)，可以看出，我國區(qū)域發(fā)展取得了如下幾點(diǎn)重要經(jīng)驗(yàn)。一是實(shí)行了差別化發(fā)展的空間引導(dǎo)政策。在鼓勵(lì)地方政府積極發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，中央政府充分考慮區(qū)域特點(diǎn)和區(qū)域比較優(yōu)勢，賦予不同的地方發(fā)展政策，在地方財(cái)政、產(chǎn)業(yè)、土地利用等方面給予不同權(quán)限和考核要求，因地制宜引導(dǎo)區(qū)域發(fā)展的方向。制定主體功能區(qū)規(guī)劃，按照優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域進(jìn)行劃分，實(shí)施更有針對性的區(qū)域政策和績效考核評價(jià)體系，加強(qiáng)和改善區(qū)域調(diào)控。

　　二是積極開展區(qū)域規(guī)劃工作。20世紀(jì)80年代，我國就開始了具有綜合區(qū)域規(guī)劃性質(zhì)的國土規(guī)劃嘗試，之后建設(shè)部門組織進(jìn)行各省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，在為城市總體規(guī)劃服務(wù)的基礎(chǔ)上，劃分不同類型的開發(fā)區(qū)和保護(hù)區(qū)以加強(qiáng)分區(qū)空間管理，并促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境相互協(xié)調(diào)，全國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃也逐漸增加區(qū)域空間發(fā)展的指引性內(nèi)容。2007年，主體功能區(qū)規(guī)劃納入發(fā)展規(guī)劃系列，主體功能區(qū)制度機(jī)制逐步建立健全，2011年6月首個(gè)全國主體功能區(qū)規(guī)劃正式公布。

　　三是注重核心區(qū)域的引領(lǐng)帶動(dòng)作用。進(jìn)入21世紀(jì)，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要特點(diǎn)是城市群的出現(xiàn)。國家“十一五”規(guī)劃綱要指出，要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)；已形成城市群發(fā)展格局的京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等區(qū)域，要繼續(xù)發(fā)揮帶動(dòng)和輻射作用，加強(qiáng)城市群內(nèi)各城市的分工協(xié)作和優(yōu)勢互補(bǔ)，增強(qiáng)城市群的整體競爭力。全國將建設(shè)19個(gè)城市群，建設(shè)京津冀、長三角、珠三角世界級城市群，提升山東半島、海峽西岸城市群開放競爭水平。培育中西部地區(qū)的城市群，發(fā)展壯大哈長、遼寧中南部、中原地區(qū)、長江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原城市群，規(guī)劃引導(dǎo)北部灣、晉中、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州—西寧、寧夏沿黃、天山北坡城市群發(fā)展，形成更多支撐區(qū)域發(fā)展的增長極。

　　四是建立了區(qū)域互助機(jī)制。在中央政府主導(dǎo)下，以地方省市政府為主體對口支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)省市區(qū)，特別是對西部地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)援助和人員技術(shù)援助，推動(dòng)了西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展。通過建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，逐步建立流域下游與流域上游通過資金補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、共建園區(qū)等方式建立橫向補(bǔ)償關(guān)系。長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會(huì)議，建立了城市政府之間的橫向合作機(jī)制，推進(jìn)了互惠互利的區(qū)域協(xié)作。

　　五是建立區(qū)域均衡的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。我國根據(jù)地區(qū)間財(cái)力差異，建立了中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付辦法，并不斷調(diào)整均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，充分考慮地區(qū)間支出成本因素，切實(shí)增強(qiáng)中西部地區(qū)自我發(fā)展能力，同時(shí)對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，也有助于完善主體功能區(qū)配套政策。

　　（作者：沈遲，系國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任、教授級規(guī)劃師）