王海峰 王晨

　　摘要：檢察機關在公益訴訟模式上面臨著不同的選擇，不僅有責任主體的確定、訴訟請求的范圍、證明責任的分配等實體上的考量，更受到訴訟效率、訴訟管轄等程序及考核任務的多重因素影響。在涉刑事案件公益訴訟模式的選擇上，可根據(jù)是否提起公訴或者案件類型的不同情況進行考量，且行政公益訴訟和民事公益訴訟可以并行。應當加快專門立法，以解決現(xiàn)有規(guī)定的碎片化，指導公益訴訟檢察工作規(guī)范、精細發(fā)展。

　　關鍵詞 ：檢察公益訴訟 模式選擇 行政公益訴訟 民事公益訴訟 涉刑事案件

　　一、問題的提出

　　根據(jù)《民事訴訟法》第58條第2款及《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定，檢察機關在面對國家利益或社會公共利益遭受損害的時候，有權提起民事公益訴訟或行政公益訴訟。[1]兩部訴訟法中分別用一個條款對檢察公益訴訟作出了賦權性規(guī)定，自此檢察機關開展公益訴訟有了基礎支撐，但隨之而來的是兩部單獨的訴訟法分立使我國事實上形成了兩種公益訴訟的雙軌制模式。數(shù)據(jù)顯示，自2017年7月公益訴訟制度全面實施以來至2022年6月底，全國檢察機關共立案公益訴訟案件67萬余件，其中，民事公益訴訟5.8萬件，行政公益訴訟61.4萬件。[2]從近三年來看，2020年全國檢察機關共立案辦理公益訴訟案件15.1萬件，其中民事公益訴訟1.4萬件，行政公益訴訟13.7萬件，共提起公益訴訟8010件；2021年全國檢察機關共立案辦理公益訴訟案件16.9萬件，其中民事公益訴訟2萬件，行政公益訴訟案件14.9萬件，共提起公益訴訟1.1萬件；2022年，全國檢察機關共立案辦理公益訴訟案件19.5萬件，其中民事公益訴訟2.9萬件，行政公益訴訟16.6萬件，共提起公益訴訟1.3萬件。[3]

　　從上述數(shù)據(jù)中不難發(fā)現(xiàn)，隨著檢察公益訴訟實踐的蓬勃發(fā)展，民事公益訴訟和行政公益訴訟立案辦理及提起訴訟數(shù)量都在穩(wěn)步提升，公益保護力度不斷加大，但不可忽視的是行政公益訴訟辦理數(shù)量要遠遠超過民事公益訴訟，呈現(xiàn)出“行多民少”的鮮明特點。

　　從《民事訴訟法》第58條第2款、《行政訴訟法》第25條第4款、《最高人民法院 最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《兩高公益訴訟解釋》）第13條與第21條、《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《辦案規(guī)則》）第67條與第85條的相關規(guī)定來看，兩類公益訴訟的受案范圍存在一定程度交叉與重合。[4]在這些領域，檢察機關被賦予提起不同模式公益訴訟的權力，在面對公益受損的情況時，有權在一定范圍內(nèi)自主選擇實施公益訴訟的模式，也即只要符合法定辦案領域，既可以選擇提起民事公益訴訟，也可以選擇行政公益訴訟，而并沒有限制模式的選擇。

　　然而，為何在實際司法實踐中檢察機關辦理的行政公益訴訟案件與民事公益訴訟案件數(shù)量形成了如此巨大懸殊。本文擬在結合實踐辦案經(jīng)驗的基礎上，對不同檢察公益訴訟模式的特點及優(yōu)劣、選擇何種模式特別是涉刑事案件公益訴訟的辦理中考量的因素、何種處理方式是更優(yōu)解等與一線公益訴訟辦案相關的實體與程序性問題進行討論與研究。

　　二、不同檢察公益訴訟模式的比較檢視

　　（一）行政優(yōu)先模式

　　有學者主張行政優(yōu)先的模式包括兩個層面的含義：行政作為優(yōu)先于訴訟監(jiān)督，行政公益訴訟優(yōu)先于民事公益訴訟。[5]在第一個層面上體現(xiàn)為行政公益訴訟的訴前程序——檢察建議，當檢察機關認為行政機關怠于履行相應監(jiān)管職責或履職不到位致使公益受到損害，應當先行向行政機關發(fā)出督促履職的檢察建議，只有當行政機關仍不履職時才啟動訴訟程序。第二個層面也即兩種不同模式的選擇上，行政公益訴訟優(yōu)先于民事公益訴訟，在窮盡行政公益保護手段之后，再啟動民事手段。

　　由于在實踐中，大多數(shù)問題訴前即獲解決（如2020年行政公益訴訟訴前程序行政機關回復整改率達到99.4%[6]），行政優(yōu)先第一個層面的含義可以被第二個層面所包含，所以本文所述“行政優(yōu)先”指第二層面的行政公益訴訟優(yōu)先于民事公益訴訟，這也與前文提及的全國檢察機關辦案數(shù)據(jù)所體現(xiàn)的“行多民少”特點相吻合，可以說行政優(yōu)先模式是現(xiàn)階段檢察公益訴訟中的主導性模式。

　　1.行政優(yōu)先模式的考量因素及優(yōu)勢

　　首先，從公益訴訟制度的設立初衷來看，“由檢察機關提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設”[7]旨在督促行政機關依法行政，通過行政機關的依法履職促進國家治理能力的提升。檢察機關發(fā)現(xiàn)有損害公益的情況出現(xiàn)，理應首先督促相關監(jiān)管部門進行處理而非徑直提起民事公益訴訟，這也是對行政機關首次判斷權的尊重，[8]有利于充分利用行政機關的主動權糾正侵權行為，避免對正常的行政秩序造成不必要的影響，節(jié)省司法資源。[9]

　　其次，公益損害源頭特別是在環(huán)境資源、產(chǎn)品質量等領域，成因具有專業(yè)性、復雜性特點，相較于專長于法律監(jiān)督的檢察機關，作為執(zhí)法部門的行政機關在涉及這些專業(yè)問題上似乎更有發(fā)言權，其對職責內(nèi)的事項有專業(yè)性的判斷，能更迅速高效地對受損公益進行定損、計算修復成本及期間損失、查清責任人、進行處罰等，實現(xiàn)公益保護的高效、便捷。這種情況下，檢察機關傾向通過向行政機關制發(fā)檢察建議督促其履職便是一種綜合考量下的策略選擇的體現(xiàn)。

　　2.行政優(yōu)先模式的不足及困境

　　雖然行政優(yōu)先模式有著內(nèi)嵌于制度設計的天然優(yōu)勢及策略選擇上的現(xiàn)實優(yōu)勢，但是其模式的弊端也隨著檢察理論和實踐的發(fā)展逐漸顯現(xiàn)出來。

　　首先，行政公益訴訟大多以制發(fā)檢察建議這一訴前程序終結，以2022年為例，全國檢察機關共立案辦理公益訴訟案件19.5萬件，共提起公益訴訟卻僅有1.3萬件，這其中還包括提起的民事公益訴訟案件，行政公益訴訟的訴訟程序長期被擱置將不利于優(yōu)化司法職權的配置。

　　其次，即便對行政機關提起訴訟，訴訟請求也囿于要求法院確認被訴行政行為違法或者無效，撤銷或部分撤銷違法行政行為，或要求被訴行政機關在一定期限內(nèi)依法履行職責，無法提出賠償損失的訴訟請求。即便訴訟請求全部得到支持，經(jīng)過曠日持久的司法程序，公益受損情況可能愈發(fā)嚴重，既浪費了司法資源，又無法達到公益保護的根本目的。

　　再次，單純的行政處罰在一些領域無法完成對受損公益的全面修復。行政機關對違法行為的處罰種類主要有罰沒類（如罰款、沒收違法所得、沒收非法財物等）、禁止類（如吊銷許可證件、責令停產(chǎn)停業(yè)、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動等）和限制人身自由類（如行政拘留），行政處罰只制止了違法行為，對違法行為造成的后果卻無能為力。實踐中最常見、最典型的的環(huán)境類案件，雖然環(huán)境類案件行政機關有處罰款、沒收違法所得的權利，但卻無權將罰款、違法所得用于修復受損的生態(tài)。

　　另外，目前一些領域如認定國有資產(chǎn)轉讓行文無效、宣告婚姻無效、撤銷監(jiān)護未成年人的監(jiān)護人資格[10]存在行政監(jiān)管力量缺失的情況，導致發(fā)生公益受損時，沒有足夠有力的行政權去進行監(jiān)管處理，此時行政公益訴訟面臨的阻礙較大。

　　最后，行政機關普遍對檢察機關的公益訴訟存在畏懼和抵觸情緒，特別是迫于考核壓力，一旦對行政機關提起訴訟，該行政機關可能在綜合考核中處于不利境地，加劇行政機關與檢察機關的對抗情緒。

　　（二）民事優(yōu)先模式

　　1.民事優(yōu)先模式的考量因素及優(yōu)勢

　　雖然檢察公益訴訟實踐中，民事公益訴訟辦案數(shù)量要低于行政公益訴訟，但與行政公益訴訟相比，其仍具有一些得天獨厚的優(yōu)勢。

　　首先，訴訟請求的范圍作為行政公益訴訟的短板，在民事公益訴訟可以得到較大范圍的適用，檢察機關可以要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失和賠禮道歉等，實踐中特別是后兩項訴訟請求備受檢察機關青睞。賠償損失以及懲罰性賠償?shù)倪m用能夠讓侵權人對損害公益的行為付出金錢代價，起到懲罰與遏制效果，而賠禮道歉大多在省級甚至國家級媒體進行，其警示教育意義是單純的行政處罰所無法達到的，這種預防性司法理念的表達也可以讓更多的社會成員更加自覺避免損害國家和社會利益。

　　再者，從案件辦理的效果來看，民事公益訴訟逐漸探索出補植復綠、增殖放流、認購碳匯、勞務代償?shù)忍娲�性修復方式，多樣化的履行方式既能夠使受損公益得到修復，又能夠保護賠償能力較弱的違法行為人和組織，讓公益訴訟檢察履職更有溫度，實現(xiàn)案件辦理的法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

　　2.民事優(yōu)先模式的不足及困境

　　如前所述，當檢察機關選擇提起民事公益訴訟時，優(yōu)勢固然存在，但不可忽視的是同時也伴生著其不足之處。首先，多樣化的訴訟請求特別是在賠償損失方面要求檢察機關前期的調查取證義務更高，相應地會帶來更重的舉證責任，例如在環(huán)境資源類領域，雖然根據(jù)相關規(guī)定[11]被告負有對其行為與環(huán)境污染破壞生態(tài)的損害后果之間不具備因果關系承擔舉證責任，但檢察機關仍需要就被告的行為已經(jīng)損害社會公共利益提供初步證明，[12]而由于環(huán)境污染侵權往往具有間接性、潛伏性、復雜性的特征，即便是檢察機關也在環(huán)境損害鑒定和評估上存在困難，甚至有學者主張因果關系舉證責任倒置的規(guī)則只能適用于環(huán)境民事私益訴訟案件，而并不能當然地適用于環(huán)境民事公益訴訟案件[13]，這無疑對檢察機關的調查取證、舉證質證能力提出更高要求。若由檢察機關直接針對具體侵權人提起民事公益訴訟，不僅需要付出時間成本去調查案件具體情況，而且對于專業(yè)問題還要聘請專家進行分析鑒定，有時不得不借助于其他行政機關甚至是被調查對象的參與，加大調查取證壓力和財政負擔。同時，民事公益訴訟的審理周期一般比較長，耗費的司法成本較高。

　　另外，從實踐操作中來看，雖然單一的民事公益訴訟可以由基層檢察院立案，但只能由市級檢察院提起訴訟，這種立案管轄與訴訟管轄的分離對于一些基本事實清楚，沒有爭議的民事公益訴訟案件，在兩級檢察院之間的辦理過程中消耗兩級檢察資源的情況也不少見，[14]也導致基層檢察院更傾向于選擇刑事附帶民事公益訴訟而不是單獨進行民事公益訴訟。

　　三、涉刑事案件檢察公益訴訟模式的選擇

　　刑事檢察是檢察機關最基本、最核心的業(yè)務，實踐中，刑事檢察成為檢察公益訴訟特別是民事公益訴訟的重要案件線索來源。前文所述的行政優(yōu)先或民事優(yōu)先模式各有其優(yōu)勢及不足，在普通案件的辦理上，檢察人員對兩者的選擇判斷尚不明顯，但在辦理涉刑事案件時，由于可能同時涉及到刑事責任、民事責任、行政責任，兩種公益訴訟模式的選擇問題便有了集中體現(xiàn)。

　　（一）檢察機關提起刑事公訴的案件

　　1.刑事附帶民事公益訴訟模式之價值

　　作為一種特殊的民事公益訴訟類型，刑事附帶民事公益訴訟除帶有單純民事公益訴訟的特點外，還具有獨特的制度價值。對于達到刑事構罪標準擬提起刑事公訴的案件，檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟是更為便捷且高效的選擇。

　　首先，在提起刑事公訴的同時提起附帶民事公益訴訟，既減少了單獨提起公訴和民事公益訴訟帶來的程序重復，能夠在一個審判過程中一并對于性質不同的訴訟請求進行審判，也能夠保證在案件審理過程中，針對犯罪行為的刑事領域與所侵犯的民事領域的事實認定達到一致性和協(xié)調性，有效維護法院裁判的權威性。

　　其次，刑事附帶民事公益訴訟極大解決了檢察機關調查取證之難題。刑事案件進展到起訴環(huán)節(jié)，偵查機關調取的證據(jù)較為全面準確，即便相關證據(jù)還有待于補正加強，檢察機關也可通過退回補充偵查或者自行補充偵查等方式對相關證據(jù)予以補充完善。而刑事案件判決后單獨提起民事公益訴訟則可直接將刑事案件中認定的事實予以引用，[15]節(jié)省較多調查、舉證、質證工作。

　　另外，刑事附帶民事公益訴訟有利于對案件的綜合考量。刑事附帶民事公益訴訟在追究犯罪行為刑事責任的同時，對其所侵害的社會公共利益一并予以救濟和保護。在全面評價行為人的違法犯罪行為的同時，將行為人的行、刑、民責任綜合考量，“一站式”解決全案，促成行為人積極彌補受損的公益。

　　值得注意的是，實踐中，有地區(qū)進行了“先民后刑”模式的創(chuàng)新性探索，并得到最高檢的認可。如在最高檢發(fā)布的第二批督促整治非法采礦檢察公益訴訟典型案例中，南京市檢察院提起民事公益訴訟后，被告積極修復生態(tài)以及履行賠償，其良好表現(xiàn)在隨后的關聯(lián)刑事案件中予以認定，并作為量刑從輕的情節(jié)。[16]同樣，在浙江省一起污染環(huán)境刑事案件的審理中，法院綜合考慮前期民事公益訴訟被告履行修復生態(tài)環(huán)境和損害賠償責任、土壤污染治污效果等情況對被告人酌情從輕處罰。[17]這種處理方式既打擊了犯罪，又可以讓行為人認識到自己的錯誤，更主動地恢復生態(tài)環(huán)境、賠償損失，獲得刑事案件從輕處罰的機會，充分體現(xiàn)了恢復性司法理念。

　　2.行政公益訴訟的適用空間

　　如果涉及行政機關不作為或者履職不力的，也存在著啟動行政公益訴訟的空間。若刑事部分己對違法行為判處罰金或沒收財產(chǎn)的，此時檢察機關不宜監(jiān)督行政機關再作出罰款、沒收違法所得等涉財產(chǎn)性的行政處罰，但不影響行政機關作出責令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷許可證件、降低資質等級、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、限制從業(yè)等涉身份性的行政處罰。若行政機關沒有依法對違法行為人作出上述限制的，檢察機關可以啟動行政公益訴訟訴前程序督促相關部門依法履職。

　　（二）檢察機關未提起刑事公訴的案件

　　1.可供選擇的公益訴訟模式

　　實踐中，對未提起公訴的案件存在如下三種處理方式：

　　第一種行政優(yōu)先處理方式，檢察機關將刑事不起訴案件移送行政機關作出行政處罰，通過磋商或者制發(fā)檢察建議的方式監(jiān)督該案行政處罰的執(zhí)行。這種處理方式方便快捷、周期短、效率高，符合《中華人民共和國刑法》第37條[18]、《中華人民共和國行政處罰法》第27條[19]、《最高人民檢察院關于推進行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》第8條[20]的規(guī)定，保證了行政機關的首次判斷權，有利于節(jié)約司法資源和提高保護公益效率，體現(xiàn)行政公益訴訟優(yōu)先性。[21]

　　第二種民事優(yōu)先處理方式，雖然違法行為人免于刑事處罰，但不影響民事責任的承擔，從公益修復的全面性角度出發(fā)，民事公益訴訟可以要求行為人恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等，對公益的修復和社會公眾的教育意義將得到更好的發(fā)揮。對于缺乏有效行政監(jiān)管力量的情況，民事公益訴訟的提起也可以解決保護主體缺位的問題。[22]

　　第三種行民并行的處理方式，既不剝奪行政機關的處罰權，對違法行為人的違法行為作出行政評價，又讓違法行為人賠償損失，公益保護更加周延，且受損的私益主體則可以向民事公益訴訟起訴人申請獲得賠償，減少司法資源的浪費。如《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第12條和第26條規(guī)定，法院受理環(huán)境民事公益訴訟后，應當在十日內(nèi)告知對被告行為負有環(huán)境資源保護監(jiān)督管理職責的部門，當上述行政機關依法履行監(jiān)管職責而使原告的訴訟請求得到全部實現(xiàn)時，應當準許原告撤訴。這就表明民事公益訴訟的提起不必以行政公益訴訟為“前置性或者過濾性機制”[23]。再如，在海洋環(huán)境資源類案件中，《最高人民法院 最高人民檢察院關于辦理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件若干問題的規(guī)定》第4條規(guī)定了檢察機關在辦理涉海洋環(huán)境與資源犯罪類案件時可以提起刑事附帶民事公益訴訟，也可以單獨提起民事公益訴訟，第5條規(guī)定了對海洋生態(tài)與資源負有監(jiān)管職責的部門可以啟動行政公益訴訟程序。據(jù)此，檢察機關既可以選擇民事公益訴訟（包括附帶型）也可以選擇行政公益訴訟，且二者不具排他性，可同時進行。

　　從前述對比分析中可以看到，單獨依賴或偏好某一種公益訴訟模式都不足以全面周延地實現(xiàn)對公益的保護和修復。筆者認為，應當適用第三種處理方式，將對于免于“懲治型”的刑事追究的案件從行政權和司法權的角度進行處理，能有效避免責任缺位問題，將“預防性”與“恢復性”司法理念更好地貫徹到公益訴訟案件的辦理中。[24]

　　2.行民并行模式下焦點問題辨析

　　需要注意的是，行政機關的行政處罰和民事公益訴訟中被告需承擔的民事責任存在交叉，集中表現(xiàn)為行政處罰中的罰款和民事公益訴訟中的懲罰性賠償。二者都是金錢給付義務，且均具有一定懲罰性，在行民并行的處理方式下，二者能否同時適用在實踐中存在不同認識。筆者認為，二者應同時適用，即在同一個案件中，可以既對違法行為人做出罰款的行政處罰決定，又可以在民事公益訴訟中要求違法行為人承擔懲罰性賠償。

　　首先，行政處罰罰款和民事公益訴訟懲罰性賠償分屬兩種不同的性質。行政罰款與刑事案件的罰金刑屬同類，都為國家機關對違法行為人強制性的財產(chǎn)罰。刑事處罰是違法行為上升到犯罪程度而受到的處罰，可理解為行政處罰的“升級版”，因此刑事案件的罰金刑可以與行政處罰的罰款相互折抵。[25]既然刑事附帶民事公益訴訟中可以提懲罰性賠償，[26]則也理應允許在行政處罰之外提民事公益訴訟懲罰性賠償。

　　其次，民事公益訴訟懲罰性賠償責任雖具備一定懲罰性，但其本質屬于一種民事責任，雖在獲得支持后可由法院移送執(zhí)行，但其本身并不具有強制性，且理論上民事公益訴訟可以調解結案，并不因承擔了刑事案件的罰金刑或者行政處罰的罰款承擔而免除。《民法典》第187條對民事責任、行政責任和刑事責任的共同承擔問題上，明確規(guī)定了民事主體因同一行為應當承擔民事責任、行政責任和刑事責任的，承擔行政責任或者刑事責任不影響承擔民事責任，且當民事主體的財產(chǎn)不足以支付的，應優(yōu)先用于承擔民事責任。舉例而言，生產(chǎn)銷售有毒有害食品案件中，由于沒有專門法條對公益訴訟請求的賠償金額做出規(guī)定，實踐中基本依據(jù)食品安全法提出賠償數(shù)額，即《中華人民共和國食品安全法》第148條[27]關于消費者因不符合食品安全標準的食品受到侵害的規(guī)定。對于行為人所應承擔的行政責任，該法第123條[28]規(guī)定了行政機關的處罰權，對于行政處罰或者刑事罰金與民事賠償責任的關系，該法第147條亦作了如下規(guī)定：“違反本法規(guī)定，造成人身、財產(chǎn)或者其他損害的，依法承擔賠償責任。生產(chǎn)經(jīng)營者財產(chǎn)不足以同時承擔民事賠償責任和繳納罰款、罰金時，先承擔民事賠償責任。” 再如，《最高人民法院關于審理生態(tài)環(huán)境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅返?0條第2款規(guī)定因同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為已經(jīng)被行政機關給予罰款或者被人民法院判處罰金，侵權人主張免除懲罰性賠償責任的，人民法院不予支持。

　　最后，行政處罰的罰款和民事公益訴訟的懲罰性賠償金用途亦不相同。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第74條第2款[29]的規(guī)定行政處罰的罰款全部上繳國庫，而民事公益訴訟的懲罰性賠償金并非必須上繳國庫。如生態(tài)環(huán)境類案件，民事公益訴訟可以要求違法行為人用賠償款或者替代性勞務方式修復受損的生態(tài)；再如食品藥品類案件，則可以用于對消費者進行權利救濟。當然，此時涉及到在公益訴訟外能否再次提起私益訴訟主張懲罰性賠償?shù)膯栴}。 筆者認為民事公益訴訟與私益訴訟同屬民事責任，如消費者受損的事實已被民事公益訴訟所涵蓋，公益訴訟的判決對后續(xù)消費者等私益主體有預決效力，則不能或者無需再提起民事私益訴訟，消費者可以直接向獲得賠償?shù)拿袷鹿�益訴訟起訴人申請支付賠償金。民事公益訴訟懲罰性賠償金的數(shù)額依據(jù)來源于眾多或者不特定消費者的集合，在消費者受損的事實已被民事公益訴訟所涵蓋的前提下，民事公益訴訟請求懲罰性賠償?shù)姆�律依�?jù)和事實依據(jù)均與私益訴訟一致，重復起訴可能導致違法行為人承擔雙“三倍”或雙 “十倍”民事賠償?shù)膯栴}。而消費者向獲得賠償?shù)拿袷鹿�益訴訟起訴人申請支付賠償金，可以減少向人民法院提起訴訟的訴累，亦有利于節(jié)約司法資源。

　　四、結語

　　公益訴訟制度是中國特色社會主義法治建設的一項重大制度創(chuàng)新，而檢察公益訴訟制度更是公益司法保護的中國特色方案。檢察機關無疑在這項制度安排中擁有對公益訴訟模式選擇的主導權，這種選擇權更集中體現(xiàn)在辦理涉刑事案件的公益訴訟實踐中。無論從是否提起刑事公訴的角度，還是從案件類型的角度來看，民事公益訴訟和行政公益訴訟都不是非此即彼的二選一關系，而是具有不同價值功能，可以互補的兩種訴訟類型，兩者制度安排的立法原意以及首要目標均在于實現(xiàn)對公益的全面保護而非糾結于訴訟類型。檢察機關應當摒棄單純的“行政優(yōu)先”或“民事優(yōu)先”的固化思維，發(fā)揮檢察機關在辦理刑民行交叉公益訴訟案件辦理中的主導責任，根據(jù)案件的具體情況做好程序選擇與分流，在追求訴訟類型的最優(yōu)解之外，更應重視訴訟手段和法律效果、社會效果的統(tǒng)一。當然，為了讓理論和實務界更好地厘清不同公益訴訟的邏輯架構、功能定位、模式選擇等問題，一部檢察公益訴訟專門立法勢在必行。

　　[1] 具體而言，提起民事公益訴訟的前提限定為損害“社會公共利益”，而提起行政公益訴訟的條件可以是侵害“國家利益或社會公共利益”。

　　[2]參見李娜，郭琦.公益之路，穩(wěn)步走向寬廣——2022年檢察公益訴訟大事記[N].檢察日報，2023年1月5日.

　　[3]詳見最高人民檢察院各年工作報告[OL]https://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/index.shtml；最高人民檢察院網(wǎng)上發(fā)布廳各年全國檢察機關主要辦案數(shù)據(jù) https://www.spp.gov.cn/wsfbt/index.shtml.

　　[4]民事公益訴訟案件的辦理領域主要包括生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、未成年人權益保護、英雄烈士權益保護等領域，而行政公益訴訟的領域范圍主要包括生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓、未成年人權益保護等領域。

　　[5] 參見湯維建.檢察公益訴訟實施模式研究[J].學術交流,2023(01).

　　[6]參見最高人民檢察院2020年工作報告[OL]https://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202103/t20210315_512731.shtml.

　　[7]習近平.關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明.[OL].http://politics.people.com.cn/n/2014/1029/c1001-25926928.html.

　　[8]參見吳俊.民事公益訴訟的實體性分析[J].國家檢察官學院學報,2023,31(03).

　　[9]參見徐全兵.檢察機關提起行政公益訴訟的職能定位與制度構建[J].行政法學研究,2017(05).

　　[10] 參見林莉紅.檢察機關提起民事公益訴訟之制度空間再探——兼與行政公益訴訟范圍比較[J].行政法學研究,2022(02).

　　[11]《民法典》第1230條的規(guī)定：“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)發(fā)生糾紛，行為人應當就法律規(guī)定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關系承擔舉證責任。”

　　[12]《兩高公益訴訟解釋》第14條規(guī)定人民檢察院提起民事公益訴訟提交的材料包括“(二)被告的行為已經(jīng)損害社會公共利益的初步證明材料”。

　　[13]參見王秀衛(wèi).我國環(huán)境民事公益訴訟舉證責任分配的反思與重構[J].法學評論,2019,37(02).

　　[14] 以銷售有毒有害食品類民事公益訴訟案件為例，大部分案件事實比較清楚甚至有的案件基本事實跟刑事案件一致，只是沒有跟刑事案件一起提起訴訟，訴訟請求一般要求被告承擔銷售金額對應倍數(shù)的懲罰性賠償金及賠禮道歉。

　　[15]《最高人民法院關于適用中華人民共和國民事訴訟法的解釋》第93條規(guī)定：下列事實，當事人無須舉證證明：（五）已為人民法院發(fā)生法律效力的裁判所確認的事實。

　　[16] 參見2023年6月28日最高檢發(fā)布的督促整治非法采礦檢察公益訴訟典型案例（第二批）江蘇省南京市人民檢察院訴王某某非法采礦生態(tài)破壞民事公益訴訟案。

　　[17] 參見湖州市人民檢察院、浙江國森環(huán)保科技有限公司環(huán)境污染責任糾紛案(2020)浙05民初135號，浙江國森環(huán)保科技有限公司、楊國森、楊毅污染環(huán)境案(2020)浙0591刑初312號。

　　[18]該條規(guī)定：對于犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的，可以免予刑事處罰，但是可以根據(jù)案件的不同情況，予以訓誡或者責令具結悔過、賠禮道歉、賠償損失，或者由主管部門予以行政處罰或者行政處分。

　　[19]該條規(guī)定：違法行為涉嫌犯罪的，行政機關應當及時將案件移送司法機關，依法追究刑事責任。對依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應當給予行政處罰的，司法機關應當及時將案件移送有關行政機關。行政處罰實施機關與司法機關之間應當加強協(xié)調配合，建立健全案件移送制度，加強證據(jù)材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報機制。

　　[20]該條規(guī)定了人民檢察院決定不起訴的案件，應當同時審查是否需要對被不起訴人給予行政處罰。對被不起訴人需要給予行政處罰的，經(jīng)檢察長批準，人民檢察院應當向同級有關主管機關提出檢察意見。

　　[21]參見吳軍,滕艷軍,胡玉婷.公益訴訟刑民行責任一體化的理論構想與完善路徑[J].中國檢察官,2022(01).

　　[22]參見翁曉斌,周翔.公益訴訟試點中的“行主民輔”現(xiàn)象研究——兼論檢察機關在兩種案件類型中的不同擔當[J].社會科學戰(zhàn)線,2017(11).

　　[23] 吳俊.民事公益訴訟的實體性分析[J].國家檢察官學院學報,2023,31(03).

　　[24] 參見最高人民檢察院第八檢察廳.公益訴訟檢察工作指導[M].北京：中國檢察出版社.2022.

　　[25]《中華人民共和國行政處罰法》第35條第2款規(guī)定“當違法行為構成犯罪，人民法院判處罰金時，行政機關已經(jīng)給予當事人罰款的，應當折抵相應罰金；”《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第12條規(guī)定 “已經(jīng)作出罰款行政處罰的，人民法院在判處罰金時依法折抵”。

　　[26]參見周新.刑事附帶民事公益訴訟研究[J].中國刑事法雜志,2021,No.201(03).

　　[27]“消費者因不符合食品安全標準的食品受到損害的，可以向經(jīng)營者要求賠償損失，也可以向生產(chǎn)者要求賠償損失。接到消費者賠償要求的生產(chǎn)經(jīng)營者，應當實行首負責任制，先行賠付，不得推諉；屬于生產(chǎn)者責任的，經(jīng)營者賠償后有權向生產(chǎn)者追償；屬于經(jīng)營者責任的，生產(chǎn)者賠償后有權向經(jīng)營者追償。”

　　[28] “違反本法規(guī)定，有下列情形之一，尚不構成犯罪的，由縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門沒收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品，并可以沒收用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品貨值金額不足一萬元的，并處十萬元以上十五萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十五倍以上三十倍以下罰款；情節(jié)嚴重的，吊銷許可證，并可以由公安機關對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處五日以上十五日以下拘留：（一）用非食品原料生產(chǎn)食品、在食品中添加食品添加劑以外的化學物質和其他可能危害人體健康的物質，或者用回收食品作為原料生產(chǎn)食品，或者經(jīng)營上述食品”

　　[29] “罰款、沒收的違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項，必須全部上繳國庫，任何行政機關或者個人不得以任何形式截留、私分或者變相私分。”